II SA/Rz 120/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Ewa Wojtyna po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2008r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego - postanawia - odrzucić skargę. Skarga Z. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dotyczy decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2008r. znak: [...], która umarzała postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności następujących uchwał Rady Gminy z dnia [...] października 2008r.: Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Gminy, Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy, Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie na rok 2008 oraz Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). zwanej następnie k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), określanej dalej jako u.s.g. Postępowanie w powyższym przedmiocie zostało wszczęte z urzędu w dniu 2 grudnia 2008r. w związku z pismem grupy radnych Gminy z dnia 6 listopada 2008r., kwestionujących prawidłowość trybu podjęcia wskazanej na wstępie uchwały Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Gminy. Nie stwierdzając istnienia jakichkolwiek naruszeń prawa w odniesieniu do wszystkich wymienionych wyżej uchwał podjętych przez Radę Gminy w dniu [...] października 2008r. Wojewoda wydał w dniu [...] grudnia 2008r. wspomnianą wyżej decyzję, którą umorzył postępowanie nadzorcze jako bezprzedmiotowe. O powyższej decyzji Wojewoda - w piśmie datowanym 19 grudnia 2008r. – poinformował radnych, którzy podpisali się pod pismem z dnia 6 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wydana została w związku z prowadzonym przez Wojewodę postępowaniem nadzorczym w stosunku do uchwał Rady Gminy z dnia [...] października 2008r. Zasady takiego postępowania określa rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym zatytułowany: "Nadzór nad działalnością gminną". Sposobem zakończenia sprawy, której przedmiotem jest merytoryczna ocena zgodności z prawem działania organu gminy polegającego na podjęciu uchwały lub wydaniu zarządzenia jest decyzja stwierdzająca nieważność kwestionowanego aktu organu gminy bądź też wskazująca, że akt ten wydano z naruszeniem prawa (podejmowana w razie nieistotnego naruszenia prawa) – art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W sytuacji natomiast, gdy organ nadzoru nie stwierdzi żadnych uchybień przepisom prawa (kontrola sprawowana jest jedynie w oparciu o kryterium legalności), wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania nadzorczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Kwestię legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego określa art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej P.p.s.a. Jednakże w związku z wyrażoną w sposób wyraźny w art. 98 ust. 3 u.s.g. wolą ustawodawcy należy przyjąć, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy uprawniona jest jedynie gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Zatem art. 98 ust. 3 u.s.g. jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji określonej w art. 50 P.p.s.a. Kwestia ta nie budzi przy tym jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które jednolicie przyjmuje, że wskazany art. 98 ust. 3 u.s.g. regulujący w sposób wyczerpujący kwestię legitymacji skargowej ma pierwszeństwo przed art. 50 P.p.s.a. – tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.04.2006r., II OSK 343/06, Legalis, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Białymstoku z 7.02.2006r., II SA/Bk 61/06, Legalis. Obok kategorycznego i jasnego brzmienia art. 98 ust. 3 zd. 1 u.s.g. za takim ujęciem kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy przemawia także zd. 2 wskazanego przepisu, zgodnie z którym podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Skoro bowiem podstawę do wniesienia skargi winna stanowić np. uchwała rady gminy, nie może ulegać wątpliwości, iż to właśnie gmina, od której organu uchwała pochodzi jest uprawniona do wniesienia skargi. Ponadto zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzoru jest środkiem obrony jej konstytucyjnie chronionej samodzielności i z tego względu tylko gminie (związkowi międzygminnemu) służy prawo skargi do sądu administracyjnego. Należy wreszcie wskazać, że ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 P.p.s.a., który stanowi, iż sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Tym samym uprawnionym jest stwierdzenie, iż uregulowanie ustawowe zawarte w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego przez jakikolwiek inny podmiot poza gminą lub związkiem komunalnym. Trzeba także zaznaczyć, iż pod pojęciem rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego gminy należy rozumieć nie tylko akty ujmowane powszechnie w doktrynie i orzecznictwie jako tzw. rozstrzygnięcia nadzorcze a zatem decyzję organu nadzorczego stwierdzająca nieważność aktu podjętego przez organ gminy, czy też decyzję wskazująca jedynie, iż akt taki wydano z naruszeniem prawa, ale również decyzję umarzającą postępowanie nadzorcze jako bezprzedmiotowe. Wynika to już z samego sformułowania - "rozstrzygnięcie", dotyczącego niewątpliwie aktu o charakterze kończącym sprawę, a nie incydentalnym. Umorzenie postępowania nadzorczego kończy zaś takie postępowanie wobec stwierdzenia braku jakichkolwiek naruszeń prawa w odniesieniu do badanego aktu organu gminy. Stanowi ono efekt podjętego postępowania nadzorczego, wynik ustawowo określonego działania organu nadzoru. W ocenie Sądu, jeśli więc ingerencji w działalność samorządu dokonuje właściwy organ nadzoru na podstawie przepisów prawa a zatem jeśli ingerencja ta następuje w wyniku postępowania nadzorczego i jego skutkiem jest ustawowo określona forma zakończenia tegoż postępowania (art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.) - to brak podstaw do uznawania takiej ingerencji za niemającą przymiotu rozstrzygnięcia organu nadzoru, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. Innymi słowy wszelkie formy ingerencji nadzorczej w działalność samorządu powinny skutkować prawem do ochrony sądowej uruchamianej jednakże przez uprawnione ustawowo podmioty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że skarga Z. O. podlega odrzuceniu. Jej przedmiot to decyzja organu nadzorczego – Wojewody umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie nadzorcze w stosunku do jednej z uchwał Rady Gminy podjętej w dniu [...] października 2008r. – Nr [...]. Jak już wyżej zaznaczono decyzja taka mieści się, zdaniem Sądu, w zakresie pojęcia "rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy", o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. a zatem stosownie do ust. 3 tego przepisu prawo do wniesienia na nie skargi posiada jedynie gmina, której organ (rada) podjął objętą postępowaniem nadzorczym uchwałę. Z przytoczonych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.