III SA/Gd 144/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2008 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 19/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji z dnia 22 listopada 2006 r. nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 18 września 2006 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, odmawiającą stwierdzenia u K. R. choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego - z tej przyczyny, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007r. w sprawie III SA/Gd 346/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił kolejną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego - z dnia 10 lipca 2007 r. - utrzymującą w mocy decyzję z dnia 18 września 2006 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, odmawiającą stwierdzenia u K. R. choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego, jak też decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy rozpoznany u skarżącej zespół cieśni w obrębie nadgarstka prawego jest chorobą zawodową. Organ ponownie rozpatrując sprawę miał dokonać ustaleń odnośnie czasu pracy, zakresu obowiązków wykonywanych przez skarżącą na stanowisku księgowej oraz charakteru tej pracy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 31 października 2008r. nr 20/08, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny , powołując się na treść art. 5 pkt 4 a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 104 k.p.a., nie stwierdził u K. R. choroby zawodowej – przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego, wymienionej w pozycji 20/1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia , rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach( Dz. U . Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu organ wskazał, że instytucje upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych I i II szczebla orzeczniczego nie rozpoznały u K. R. choroby zawodowej, bowiem nie stwierdzono związku przyczynowego między rozpoznanym schorzeniem a wykonywaną praca zawodową. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. po przeanalizowaniu całej dokumentacji dotyczącej choroby zawodowej skarżącej stwierdził ostatecznie, że przedstawiony sposób wykonywania czynności zawodowych – pisanie ręczne i sporadycznie na maszynie zwykłej oraz liczenie na starym typie maszyny do liczenia z taśmą sprawdzającą, nie mógł wywołać choroby – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego. Po rozpoznaniu odwołania K. R. od powyższej decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 22 grudnia 2008 r. nr [...] , powołując się na treść art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w sprawie zostały wydane orzeczenia lekarskie przez różne jednostki orzekające i żadna z nich nie rozpoznała u K. R. choroby zawodowej. WOMP w G. po ponownym przeanalizowaniu całej dokumentacji dotyczącej choroby zawodowej K. R. stwierdził, że sposób wykonywania przez nią czynności zawodowych nie mógł wywołać choroby – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego. Występowanie u skarżącej prawostronnego zespołu cieśni nadgarstka nie jest kwestionowane, a jedynie kwestionowana jest zawodowa etiologia tegoż schorzenia. Uznano, że warunki pracy nie powodowały ucisku na pnie nerwów pośrodkowych , co jest przyczyną zespołu cieśni nadgarstka. Czynności te mogły natomiast spowodować zapalenie ścięgien mięśni przedramienia, co zostało potwierdzone rozpoznaniem w 1998 r. u pani R. choroby zawodowej-przewlekłego zapalenia ścięgien przedramienia prawego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 grudnia 2008r. K. R. nie zgodziła się z decyzjami orzekającymi o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Twierdziła, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 20 czerwca 2008r. został potwierdzony charakter jej pracy oraz obciążenie ręki prawej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącej stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 ( Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) , jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą , lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela. W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, bowiem stwierdzona u niej choroba figuruje co prawda w wykazie chorób zawodowych, lecz uznano, że brak związku między sposobem wykonywania pracy przez skarżącą a zaistniałym schorzeniem. Definicja choroby zawodowej znajduje się w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, który to przepis stanowi, że przy stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić, że choroba została spowodowana ( ...) w związku ze sposobem wykonywania pracy. W tej sytuacji rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącej, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową , a definicja choroby zawodowej została zawarta w akcie, który okazał się niekonstytucyjny, jak też całe postępowanie prowadzone było w oparciu o niekonstytucyjne przepisy. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że skarżąca cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca stwierdzenia, że skarżąca cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Zauważyć należy, że choć art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, zaś w sprawie niniejszej wydane zostały uprzednio wyroki przez sądy administracyjne, to uznanie przepisów, które były podstawą rozstrzygania za sprzeczne z Konstytucją powoduje, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku ciążący na sądzie zostaje wyłączony. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.