II SA/Kr 294/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 23 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej skargę oddala. Decyzją z dnia 3 lipca 2008 r. znak [...] na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 64 i art. 4 pkt 9 i 9 b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2008 r. w kwocie [...] zł obciążającej spółkę "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, obejmującej działki ewidencyjne nr: 1 o powierzchni 0.5500 ha i 2 o powierzchni 0.5500 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą [...], stwierdzając, że opłatę tę należy uiścić w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Ponadto orzekł, że za każdy następny rok niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości opłata roczna podlega zwiększeniu o dalsze 10 % wartości przedmiotowej nieruchomości określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, a opłaty za dany rok należy wnosić do 31 marca każdego roku. W uzasadnieniu decyzji organ i instancji ustalił następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] września 1998 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wyznaczył dla użytkownika wieczystego działek nr: 3, 4, 5 (z których później powstały m.in. działki nr 1 i 2) terminy zagospodarowania tej nieruchomości: termin rozpoczęcia zabudowy - 24 miesiące licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (tj. do dnia 30 października 2000 r.), termin zakończenia zabudowy - 5 lat licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (tj. do dnia 30 października 2003 r.). Umową z dnia [...] grudnia 2000 r. (akt notarialny Rep. [...]) Skarb Państwa oraz użytkownicy wieczyści: "B" S.A., a także T. P., W. K. i J. S. działający jako wspólnicy spółki cywilnej "C" zmienili termin zabudowy przedmiotowych nieruchomości: rozpoczęcie zabudowy miało nastąpić do dnia 30 październik 2002 r., a zakończenie - do dnia 30 października 2007 r. "A" Sp. z o.o. nabyła od "B" S.A. prawo użytkowania wieczystego działek nr: 1, 2 umowami: przedwstępną z [...] sierpnia 2002 r. oraz przenoszącą prawo z 11 sierpnia 2003 r. W trakcie oględzin nieruchomości w dniu [...] lipca 2007 r. organ I instancji stwierdził, że spółka nie prowadzi żadnych prac budowlanych, natomiast przedstawiciel spółki poinformował, że posiada decyzję o warunkach zabudowy i wystąpi z wnioskiem o wyznaczenie nowych terminów ich zagospodarowania. Wydział Architektury i Urbanistyki UM w piśmie z dnia 23 sierpnia 2007 r. znak: [...] przesłał do akt sprawy informację, że w stosunku do działek nr 1 i 2 prowadzi dwa postępowania dotyczące ustalenia warunków zabudowy. Pod sygnaturą [...] toczy się postępowanie z wniosku "A" Sp. z o.o. dotyczące inwestycji: "budowa hali do sortowania i magazynowania makulatury na dz. nr 1, 2, 6, obr. [...] z infrastrukturą techniczną na dz. Nr 1, 2 przy ul. [...] w K.". Sprawa jest na etapie ustalania kręgu stron postępowania. Natomiast pod sygnaturą [...] prowadzone jest postępowanie z wniosku "A" Sp. z o.o. dotyczące inwestycji: "budowa placu [...] dla samochodów ciężarowych wraz z komunikacją wewnętrzną i rozbudową infrastruktury technicznej na części dz. nr 6, 1, 2 obr. [...] przy ul. [...] w K.". Sprawa znajduje się w Referacie Analiz Urbanistycznych. Pismem z dnia 17 sierpnia 2007 r. spółka "A" Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminów zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 1, 2. Spółka podniosła, że niemożność dochowania terminów wynika przede wszystkim z toczącego się postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Wniosek o wydanie decyzji złożono 2 października 2006 r., a postępowanie zostało wszczęto 27 kwietnia 2007 r., tak więc wnioskodawca nie może podjąć żadnych działań inwestycyjnych, a tym samym nie jest możliwe dotrzymanie terminu zakończenia zabudowy (30 październik 2007 r.). Dodatkowo spółka poinformowała, że zakończenie budowy na wymienionych działkach będzie możliwe w terminie nie krótszym niż do dnia 31 grudnia 2012 r., ponieważ wpływ na inwestycję ma sytuacja ekonomiczna branży, w której działa wnioskodawca (wywóz i sortowanie śmieci), wzrost cen produktów budowlanych, problemy ze znalezieniem wykwalifikowanych pracowników oraz wzrost opłat za użytkowanie wieczyste. W kwietniu 2008 r. rzeczoznawca majątkowy W. Z. sporządził operat szacunkowy określający wartość nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Przedmiotowy operat stanowi podstawę do naliczenia Spółce "A" Sp. z o.o. dodatkowej opłaty rocznej. Nieruchomość znajdującą się w użytkowaniu wieczystym spółki rzeczoznawca majątkowy wycenił na kwotę [...] zł. Oceniając tak ustalony stan faktyczny organ I instancji wskazał, że zakres korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego wskazują przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego i postanowienia umowy. Treść tej umowy wiąże następców prawnych użytkownika wieczystego, którzy nabyli użytkowanie wieczyste w drodze nabycia pochodnego. Prezydent Miasta powołał się też na art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 (termin dodatkowy), oraz w art. 62 (termin zabudowy ustalony w umowie, termin przedłużony) mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. W uzasadnieniu powołano się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, czy też przedłużonego, wreszcie dodatkowego. Nie ma więc ustawowego obowiązku wyznaczenia terminu dodatkowego, natomiast zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, gdyż tylko wówczas bada się, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkowników (art. 62 ust. 4). W oparciu o orzecznictwo stwierdzono również, że organ nakładający opłatę dodatkową nie działa w granicach uznania administracyjnego. W sytuacji, gdy miało miejsce przedłużenie terminów zagospodarowania nieruchomości, a użytkownik wieczysty nie zagospodarował nieruchomości, organ reprezentujący Skarb Państwa musiał podjąć działania dyscyplinujące spółkę. Wartość przedmiotowej nieruchomości, określona w operacie szacunkowym sporządzonym w kwietniu 2008 r. dla celów ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, jest prawidłowa. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do porównania zostały wzięte nieruchomości znajdujące w bezpośrednim sąsiedztwie (ul. [...], ul. [...]). Przy ustalaniu dodatkowej opłaty rocznej organ nie może oprzeć się na operacie, który był sporządzony dla celów aktualizacji opłaty rocznej w 2006 r. z uwagi na upływ czasu oraz fakt, że operat szacunkowy został wykonany dla innego celu. Od decyzji tej odwołanie wniosła "A" Sp. z o.o. domagając się: 1. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania I instancji, ewentualnie 2. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o: a) braku podstaw do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2008 na spółkę, b) braku obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych przez spółkę, c) przedłużeniu terminów zabudowy nieruchomości do 31 grudnia 2012 r., ewentualnie 3. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż spółka nie zagospodarowała przedmiotowej nieruchomości pozostając w przekonaniu, że terminy zabudowy dotyczą poprzedniego użytkownika wieczystego oraz nieruchomości pierwotnej, której nabyta przez spółkę nieruchomość (dz. nr 1 i 2) stanowi niewielką część. Obciążenie spółki dodatkową opłatą roczną z tytułu niezagospodarowania w terminie omawianej nieruchomości nie powinno nastąpić bez dokonania oceny, czy inne nieruchomości -będące również w użytkowaniu wieczystym spółki, a wchodzące w skład nieruchomości pierwotnej - zostały w terminie zagospodarowane. Spółka jest także użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej dz. nr 6, graniczącej z nieruchomością stanowiącą dz. 1 i 2, a powstałej także z podziału pierwotnej nieruchomości. Na działce tej spółka dokonała inwestycji o szacunkowej wartości 5.230.000 zł, obejmującej zabudowania administracyjno-socjalne, magazynowe, warsztatowe oraz infrastrukturę. Dodatkowo zakwestionowano operat szacunkowy nieruchomości opracowany 16 kwietnia 2008 r. Podkreślono, że zabudowa przedmiotowej nieruchomości nie była możliwa z uwagi na przeciągające się procedury administracyjne mające na celu pozyskanie koniecznych pozwoleń na budowę obiektów. Decyzją z dnia 23 grudnia 2008 r. znak [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie ją w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda podkreślił, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy tj. jej rozpoczęcia i zakończenia. Skutki niedotrzymania terminów zabudowy określają art. 62 - 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednym z tych skutków jest możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego. Obciążenie obowiązkiem zagospodarowania całej nieruchomości pierwotnej (dz. 3) w terminach wyznaczonych przez decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1998 r., przedłużonych następnie umową z 5 grudnia 2000 r., przechodziło na kolejnych jej użytkowników wieczystych i na kolejne powstające w wyniku jej podziału nieruchomości. Nie można więc podzielić argumentu skarżącego, jakoby skutki prawne decyzji z 1998 r. - skierowanej do innych podmiotów, oraz umowy z 2000 r. - której stronami były inne osoby, nie obciążały aktualnego użytkownika wieczystego nieruchomości. W chwili wydzielenia z działki 3, a następnie sprzedaży dz. 1 oraz 2 zostały - jako ujęte w jednej księdze wieczystej - łącznie obciążone obowiązkiem zabudowy nieruchomości w terminie określonym w umowie przez aktualnego użytkownika wieczystego nieruchomości. "A" Sp. z o.o. nabywając prawo użytkowania wieczystego weszła na mocy art. 237 kodeksu cywilnego w prawa i obowiązki swego poprzednika. Fakt zabudowy jednej z pozostałych działek (nr 6 - powstałej z podziału dz. 4 oraz dz. 5), a będącej aktualnie w użytkowaniu wieczystym odwołującej się spółki, nabytej w drodze odrębnej czynności prawnej od innego podmiotu prawa, mającej urządzoną odrębną księgę wieczystą nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwość obciążenia dodatkową opłatą roczną. Nieruchomość oznaczona jako działki nr 1 i 2 nie została przez użytkownika wieczystego zagospodarowana, pomimo wyznaczenia przez Prezydenta Miasta dodatkowego terminu jej zagospodarowania. W sytuacji, gdy miało miejsce przedłużenie terminów zabudowy, a użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości, organ reprezentujący Skarb Państwa, kierując się zasadą prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz realizując dyspozycje art. 63 i nast. powołanej ustawy winien był podjąć działania dyscyplinujące spółkę. Prezydent Miasta miał więc prawo obciążyć użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną i to niezależnie od kwestii zawinienia, która ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego zabudowy. Organ odwoławczy nie podzielił jednak zapatrywania Prezydenta Miasta, iż wyznaczając opłaty dodatkowe organ administracji nie działa w ramach uznania administracyjnego. Mimo to organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji w sposób dostateczny uzasadnił nałożenie na użytkownika wieczystego dodatkowych opłat rocznych z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie. Prezydent Miasta powołał się m.in. na takie okoliczności sprawy, jak: uprzednie wyznaczenie dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości, wiedzę spółki o obowiązujących ją terminach zagospodarowania działek oraz brak działań zmierzających przez spółkę do zagospodarowania nieruchomości. Ponadto zarówno z pism spółki jak i odwołania od decyzji wynika, iż spółka nie zamierza zagospodarować tych nieruchomości przed 2012 r. powołując się na złą koniunkturę prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż niezagospodarowanie w terminie nieruchomości wynika z faktu opieszałego działania Prezydenta Miasta w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdzono, iż użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości spółka nabyła umowami: warunkową z [...] sierpnia 2002 r. oraz przeniesienia z [...] sierpnia 2003 r. Złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopiero 2 października 2006 r. oraz złożenie wniosku o przedłużenie terminu zagospodarowania 17 sierpnia 2007 r. tj. na 77 dni przed jego upływem, nie może zostać uznane za działania podjęte w terminie i zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Niezasadny jest także - zdaniem organu odwoławczego - zarzut, iż ustalenie dodatkowej opłaty rocznej powinno nastąpić na podstawie operatu szacunkowego z 9 listopada 2006 r. Organ I instancji ustalając opłatę oparł się na zapisie art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, iż "wysokość dodatkowej opłaty rocznej, (...) wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji (...)". Termin zagospodarowania nieruchomości upłynął w roku 2007, a więc organ I instancji nie miał podstawy prawnej do obliczania wysokości opłat dodatkowych na podstawie operatu szacunkowego sprzed tej daty. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. Z. w dniu 16 kwietnia 2008 r. nie zawiera wad, które podważałyby możliwość stosowania go jako podstawy obliczania opłaty dodatkowej w niniejszej sprawie. Wyceniana nieruchomość została prawidłowo określona (oznaczenie geodezyjne powierzchnia, przeznaczenie), a cel sporządzenia wyceny nieruchomości odpowiada celowi na jaki wykorzystano operat szacunkowy. Rzeczoznawca przy wycenie oparł się na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa (ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania oper szacunkowego - Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca dokonał analizy rynku oraz wybrał transakcje z kwietnia oraz maja 2007 r. nieruchomości znajdujących się w pobliżu nieruchomości wycenianej niezabudowanych, w strefie produkcyjno usługowej (ul. [...] oraz ul. [...]). W wyniku zestawienia nieruchomości w parach porównawczych, w oparciu o określone przez rzeczoznawcę cechy rynkowe (położenie, możliwości gospodarcze oraz funkcjonalność przestrzenna) oraz ich wpływ na wartość nieruchomości obliczono cenę nieruchomości na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca uzasadnił obliczoną wartość nieruchomości podkreślając, iż mieści się ona w przedziale cenowym uzyskiwanym na badanym rynku transakcji dla nieruchomości podobnych. Odnosząc się zaś do pkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, iż dla takiego rozstrzygnięcia brak jest podstawy prawnej. Z brzmienia cytowanych wyżej przepisów art. 63 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustalenie dodatkowych opłat rocznych za pierwszy rok i ewentualnie za lata następne nie może nastąpić w jednej decyzji. Pierwsza decyzja wydana w sprawie ustalenia dodatkowych opłat rocznych obejmuje tylko rok, który nastąpił po bezskutecznym upływie terminu zabudowy nieruchomości. Następna decyzja o opłatach za kolejny rok może być wydana, kiedy spełnione zostaną przesłanki do wymierzenia takiej opłaty. Tym samym zaskarżona decyzja w zakresie objętym pkt 3 wydana została bez podstawy prawnej, gdyż organ przesądził o wymierzaniu kolejnych opłat rocznych za następne lata, do czego w decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za pierwszy rok nie ma podstawy prawnej. Organ odwoławczy musiał więc w tym zakresie decyzję uchylić i umorzyć postępowanie w tym zakresie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "A", zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest naruszenie: a) art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie swobody oceny dowodów, w tym błędne ustalenie, że skarżący nabył nieruchomość w 2002 r. oraz, że skarżący wiedział o obowiązujących go terminach do zakończenia zabudowy nieruchomości, b) art. 7 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, naruszenie obowiązku przestrzegania przez organ zasad praworządności i dążenia do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz przekroczenie i niewłaściwe zastosowanie uznania administracyjnego naruszające interes społeczny i słuszny interes skarżącego, poprzez przyjęcie za podstawę ustalenia dodatkowej opłaty rocznej operatu nieprawidłowo szacującego wartość nieruchomości gruntowej, przyjęcie nieprawidłowych kryteriów oceny zabudowy nieruchomości, nieuwzględnienie postępowań toczących się w stosunku do nieruchomości, pominięcie wpływu przewlekłości postępowań toczących się przed Prezydentem Miasta na możliwość wykonania obowiązku przez skarżącego oraz pominięcie inwestycji planowanych i realizowanych przez skarżącego, c) art. 77 § 1 - poprzez pominięcie okoliczności, które zostały wskazane przez skarżącego, m.in. inwestycji poczynionych przez skarżącego na nieruchomościach, których użytkownikiem wieczystym jest skarżący, d) art. 77 § 4 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie swobody oceny dowodów oraz pominięcie w postępowaniu dowodowym faktów znanych organowi z urzędu, w tym faktu prowadzenia przez organ postępowania w sprawie nr [...] o zwrot m.in. działki nr 1 obr. [...], jedn. ewid. [...] w K., której to działki dotyczy również zaskarżona decyzja, e) art. 107 § 3 - poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, w tym poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne przyjętego poglądu jakoby skarżący nie miał zamiaru zabudować nieruchomości oraz poprzez niewystarczające uzasadnienie prawne następstwa prawnego pomiędzy skarżącym a poprzednim użytkownikiem wieczystym nieruchomości, w tym poprzez przywołanie jedynie przepisu art. 237 k.c., f) art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w związku z art. 105 k.p.a. - poprzez nieuchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej skarżącego w całości, podczas, gdy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym przepisów: a) art. 63 ust. 3 u.g.n. - poprzez przyjęcie za podstawę ustalenia wysokości dodatkowej opłaty rocznej, 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej według wartości tej nieruchomości na 2007 r. na podstawie operatu szacunkowego z dnia 16 kwietnia 2008 r., w którym wartość prawa własności nieruchomości określona została poprzez analizę transakcji zawieranych w kwietniu oraz maju 2007 r., b) art. 63 ust. 1 u.g.n. - poprzez przyjęcie, że został już wyznaczony skarżącemu termin dodatkowy, a w związku z tym nie ma podstaw do wyznaczenia terminu dodatkowego. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie mogą odnieść skutku. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby powodować konieczność jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1998 r. znak: [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania powstało z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464). Początkowo sposób i terminy zagospodarowania nieruchomości nie były określone, jednakże powołaną decyzją z dnia [...] września 1998 r. ustalono, że zagospodarowanie ma polegać na zabudowie zgodnej z przeznaczeniem działek nr 3, 4 i 5 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ("obszar produkcji i zaplecza technicznego PS"). Ustalono również termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy, odnosząc go do daty, w której decyzja ta stanie się ostateczna. Podstawę do jednostronnego określenia celu i terminów zagospodarowania nieruchomości stanowił art. 220 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który zezwalał na określenie w ciągu roku od wejścia ustawy w życie (tj. do dnia 31 grudnia 1999 r.) w drodze decyzji terminów zagospodarowania nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym, jeżeli terminy te nie były wcześniej ustalone. Ust. 2 art. 220 u.g.n. wprowadzał ograniczenie dla ustalania terminów zagospodarowania nieruchomości w tym trybie stanowiąc, że terminy te nie mogą być krótsze niż 12 miesięcy w odniesieniu do rozpoczęcia zabudowy i 36 miesięcy w odniesieniu do zakończenia zabudowy. Należy podkreślić, że Kierownik Urzędu Rejonowego wyznaczył terminy dłuższe niż minimalne (24 miesiące dla rozpoczęcia zabudowy i 5 lat dla zakończenia zabudowy). Następnie umową z dnia [...] grudnia 2000 r. Rep. [...] właściciel nieruchomości oraz jej użytkownicy wieczyści na podstawie art. 62 ust. 4 u.g.n. zmienili terminy zagospodarowania nieruchomości: rozpoczęcie zabudowy do dnia 30 października 2002 r. i jej zakończenie do dnia 30 października 2007 r. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że do dnia zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie działki nr 1 i 2 nie zostały zabudowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie podziela stanowisko organów I i II instancji dotyczące celowego charakteru użytkowania wieczystego. Stosunek prawny użytkowania wieczystego ma charakter specyficzny - m. in. ze względu na fakt, że prawem użytkowania wieczystego mogą być obciążone wyłącznie grunty stanowiące własność podmiotów publicznoprawnych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków). Instytucja ta uregulowana jest w kodeksie cywilnym i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W obu tych ustawach przeważają unormowania cywilistyczne, a więc oparte na zasadzie równorzędności podmiotów będących stronami stosunku prawnego. Metoda administracyjna ma jednak zastosowanie przy nakładaniu opłaty dodatkowej, gdyż możliwość jednostronnego - nawet wbrew woli użytkownika wieczystego - nałożenia na niego opłaty dodatkowej oraz jej wysokość (10% wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste) wynika wprost z ustawy. Taka regulacja jest uzasadniona celem użytkowania wieczystego, którym jest zagospodarowanie na koszt użytkownika wieczystego gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przy równoczesnym zapewnieniu tym podmiotom publicznoprawnym stałego dochodu (opłata roczna). Użytkownik wieczysty nie może korzystać z nieruchomości w sposób dowolny, musi korzystać z niej w sposób określony w umowie lub w decyzji wydanej na podstawie art. 220 u.g.n. Użytkowanie wieczyste jest jednym z narzędzi polityki urbanistycznej jednostek samorządu terytorialnego. Przyznanie właścicielowi nieruchomości kompetencji władczych w stosunku do użytkownika wieczystego służy właśnie umożliwieniu wyegzekwowania ustalonych obowiązków oraz ochronie interesu lokalnej wspólnoty samorządowej (lub interesu Skarbu Państwa). Podmiot publicznoprawny oddający swój majątek do zagospodarowania osobie trzeciej musi mieć zapewnione skuteczne metody działania zapewniające zagospodarowanie tego majątku zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami. Opłata dodatkowa służy więc dyscyplinowaniu użytkownika wieczystego do wywiązania się z obowiązku zagospodarowania użytkowanej działki. Ma więc też charakter represyjny, jest swego rodzaju "karą" za niewykonywanie zobowiązania. Jak wynika z powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku NSA z dnia 8.11.2006 r. sygn. akt I OSK 1031/05 (LEX nr 321551) "dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, czy też przedłużonego, wreszcie dodatkowego. Nie ma więc ustawowego obowiązku wyznaczenia terminu dodatkowego, natomiast zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, gdyż tylko wówczas bada się, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkowników (art. 62 ust. 4)". W niniejszej sprawie termin pierwotny został przedłużony o 4 lata, a mimo to użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości. Decyzja o nałożeniu opłaty dodatkowej wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to jednak, że nałożenie opłaty nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości. Organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. Warunki te zostały zachowane przez organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie. Uzasadnienia obu decyzji szczegółowo wyjaśniają czym kierowały się organy przy ich wydawaniu i dlaczego skorzystały z możliwości nałożenia na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej. Organ prowadzący postępowanie miał obowiązek ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nałożenie opłaty dodatkowej nie jest zależne od winy użytkownika wieczystego, jednakże w ramach uznania administracyjnego należy ocenić zachowanie strony, w szczególności staranność w prowadzeniu swoich spraw. Podkreślenia wymaga, że skarżący jest przedsiębiorcą, a więc zachowanie ocenia się na podstawie szczególnych, podwyższonych kryteriów staranności (art. 355 § 2 k.c.). Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie użytkownik wieczysty wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowych działek 25 sierpnia 2006 r. i 2 października 2006 r. - a więc dopiero po upływie trzech lat od nabycia prawa użytkowania wieczystego i zaledwie rok przed upływem zakreślonego terminu zakończenia zabudowy. Takie postępowanie nie świadczy o zachowaniu należytej staranności i wyklucza możliwość powoływania się na długotrwałość procedur związanych z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia braku wpływu skarżącego na ustalone terminy zabudowy nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym. Nie można również podzielić argumentacji, że przedłużenie terminów zagospodarowania nieruchomości poprzednikowi prawnemu skarżącego i nieuwzględnienie analogicznego wniosku "A" sp. z o.o. stanowi nierówne traktowanie podmiotów i narusza art. 32 Konstytucji RP. Nabywając użytkowanie wieczyste skarżący wstąpił w sytuację prawną swojego poprzednika prawnego w zakresie wszystkich praw i obowiązków wynikających ze stosunku użytkowania wieczystego. Faktu tego nie wyłącza ani brak wpisu terminów zabudowy do księgi wieczystej, ani brak wskazania tych terminów w umowie z dnia [...] sierpnia 2003 r. Rep. [...] przenoszącej na skarżącego prawo użytkowania wieczystego, zawartej w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży. Zgodnie bowiem z art. 56 kodeksu cywilnego czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. W myśl art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 239 kodeksu cywilnego termin zabudowy stanowi istotny element stosunku prawnego użytkowania wieczystego. Wprawdzie oba przepisy posługują się pojęciem umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, skoro jednak w niniejszej sprawie na podstawie przepisu szczególnego (art. 220 u.g.n.) termin zabudowy został ustalony w drodze decyzji administracyjnej dla użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa, to należy przypisać mu takie samo znaczenie, jak w przypadku powstania użytkowania wieczystego i określenia terminów zabudowy w drodze umowy. Tak więc przeniesienie użytkowania wieczystego nieruchomości poprzez jego sprzedaż powoduje, że z mocy ustawy kupujący jest związany terminami zabudowy ustalonymi dla jego poprzednika prawnego - niezależnie od tego, czy nabywca wiedział o tych terminach. Przyjęcie poglądu przeciwnego całkowicie uniemożliwiłoby właścicielowi gruntu dyscyplinowanie użytkownika wieczystego, a użytkownikom wieczystym otwierałoby pole do nadużyć bez możliwości wymierzenia jakiejkolwiek sankcji. Dodatkowo nabywając prawo użytkowania wieczystego skarżący, będący profesjonalnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, powinien zdawać sobie sprawę, iż do ustawowych obowiązków użytkownika wieczystego należy - obok wnoszenia opłaty rocznej - również zagospodarowanie nieruchomości w sposób ustalony w umowie (decyzji administracyjnej). W przypadku zbycia użytkowania wieczystego właściciel może nie wymierzać opłaty dodatkowej i wyznaczyć nowemu użytkownikowi wieczystemu kolejny termin zagospodarowania nieruchomości, niemniej - jak wynika z wyroku NSA z dnia 21.09.2006 r. sygn. I OSK 1263/05 (LEX nr 321151) - "przedłużenie terminu, o jakim mowa w art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) nie jest możliwe w decyzji, gdyż jest to termin wynikający ze stosunku zobowiązaniowego stron. Na taki charakter terminu wskazuje ust. 4 art. 63, który jedynie co do ustalania opłat, o których mowa w ust. 2 przewiduje tryb decyzyjny. Nie można skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony (art. 62 ust. 4) lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin z art. 63 ust. 1, gdyż te nie wynikają z władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, lecz są wynikiem umowy stron i powstałych warunków". Z powyższych względów nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie kwestii następstwa prawnego pomiędzy skarżącym a jego poprzednikiem prawnym. Nie można się również zgodzić ze skarżącym, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości przedłużonego na podstawie art. 62 ust. 4 u.g.n. jest wystarczające do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki z art. 63 ust. 2 u.g.n. Sąd podziela również pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że terminy zagospodarowania nieruchomości obciążały wszystkie działki wydzielone z nieruchomości objętych decyzją ustalającą termin zabudowy. Jak wynika z umowy przeniesienia użytkowania nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2003 r. Rep. [...] projekt podziału nieruchomości, na mocy którego z działki nr 3 wydzielono m. in. działki nr 1 i 2 (będące przedmiotem niniejszego postępowania) został sporządzony w dniu [...] marca 2000 r., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu 17 marca 2000 r. i zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2000 r. znak [...]. Umowa z dnia [...] grudnia 2000 r. Rep. [...], w której przedłużono termin zabudowy m. in. dla działki nr 3 była więc zawierana niemal dziewięć miesięcy po zatwierdzeniu projektu podziału tej działki. Nie jest więc zgodne z prawdą twierdzenie skarżącego, iż w dacie zawierania umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. działki nr 1 i 2 nie były jeszcze wydzielone z działki nr 3. Skoro działając w ramach swobody umów przesunięto termin zabudowy nieruchomości, to na tej samej zasadzie właściciel i użytkownicy wieczyści mogli zmienić ustalony wcześniej sposób zagospodarowania niektórych działek wyodrębnionych z działki nr 3. Dopóki taka zmiana użytkowania wieczystego nie nastąpi, ustalony wcześniej obowiązek zagospodarowania polegający na zabudowie w określonych terminach obciąża wszystkie działki wydzielone z nieruchomości objętych decyzją z dnia [...] września 1998 r. Nie może również odnieść skutku zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym inwestycji planowanych i realizowanych przez skarżącego. Organ odwoławczy uwzględnił tę okoliczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i działając w ramach uznania administracyjnego uznał, że nie daje ona podstaw do odstąpienia od ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego zabudowa działki nr 6, która wcześniej stanowiła część działki nr 5 nie stanowi podstawy do uznania, że brak jest przesłanek do wymierzenia opłaty dodatkowej w stosunku do działek oznaczonych numerami 1 i 2, wydzielonych z działki 3. Podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące trudnej sytuacji gospodarczej również nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie są to okoliczności niezależne od skarżącego oraz od jego poprzednika prawnego. Aby jednak mogły zostać przez organy administracji uwzględnione jako przyczyna uzasadniająca opóźnienie zabudowy, strona musiałaby wykazać konkretny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją na rynku a niemożliwością podjęcia robót budowlanych. Żadnego takiego dowodu w sprawie nie przedstawiono. Dodatkowo skarżący nabył użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek w 2003 r., kiedy sytuacja gospodarcza była dobra. Trzeba wreszcie podkreślić, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą ponosi ryzyko gospodarcze tej działalności. Kolejny zarzut podniesiony w skardze dotyczy toczącego się odnośnie jednej z przedmiotowych działek postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z odpowiedzi na skargę postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tj. działki nr 1 zostało wszczęte 5 lipca 2007 r., a więc niemal cztery lata po nabyciu przez skarżącą spółkę prawa użytkowania wieczystego i kilka miesięcy po złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż fakt wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może usprawiedliwiać odstąpienia obowiązujących użytkownika wieczystego terminów zagospodarowania nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości należy również podzielić stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie. W myśl z art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. W niniejszej sprawie operat został sporządzony [...] kwietnia 2008 r. i uwzględnia ceny nieruchomości ustalone na podstawie transakcji zawartych pomiędzy styczniem 2007 r. a marcem 2008 r. Oczywiste jest, że operat szacunkowy musi odnosić się do transakcji, które miały miejsce w przeszłości, jednakże na tej podstawie ustalana jest wartość nieruchomości aktualna na datę dokonania wyceny. W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąd podziela również ocenę Wojewody odnośnie braku podstaw do ustalania wysokości opłaty rocznej na kolejne lata. Prawidłowo uchylono w tym zakresie decyzję I instancji umarzając postępowanie, bowiem brak podstawy prawnej do orzekaniu w jednej decyzji o ustaleniu opłaty rocznej za pierwszy rok i za lata kolejne. Biorąc powyższe pod uwagę należało ocenić skargę jako bezzasadną i oddalić ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).