II OSK 1131/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Dominika Sasin – Knothe po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 168/09 w sprawie ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 168/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Miechowie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], ustalającą od Gminy K. W. opłatę w wysokości 97,85 zł za czynności związane z opracowaniem opinii nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczącej przebudowy drogi gminnej W. W. – K. W. – K. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Miechowie, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193), ustalił dla Gminy K. W. opłatę w wysokości 97,85 zł. W uzasadnieniu swojego stanowiska podał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Organ przedstawił także sposób obliczenia opłaty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy K. W. podnosząc, że zaskarżona decyzja nie ma oparcia w powołanych w niej przepisach. Zakres działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego został określony w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w zakresie tym nie mieści się wydawanie opinii związanych z decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżący podniósł także, że wydawanie opinii nie wiąże się z żadnymi badaniami laboratoryjnymi, wyjazdami pracowników w teren czy działaniami rzeczoznawców, a w skład kosztów materiałowych wchodzi praktycznie tylko wartość zużytych materiałów biurowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wyrażonego w odwołaniu stwierdzając, że istnieje podstawa do pobierania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłat za wydanie opinii w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu uznając, iż wydawanie przedmiotowych opinii mieści się w granicach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym mowa w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stwierdził jednak, że wydana w niniejszej sprawie decyzja, jakkolwiek posiada oparcie w przepisach prawa materialnego, dotknięta jest wadami w zakresie prawa procesowego, gdyż organ I instancji nie wskazał żadnych danych ani dowodów, na których oparł się dokonując wyliczenia opłaty, a zatem jego decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wójt Gminy K. W. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji l i II instancji jako niezgodnych z prawem. Skarżący powtórzył argumenty powołane wcześniej w odwołaniu. Podniósł także, że w obowiązującej od dnia 15 listopada 2008 r. ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) ustawodawca w art. 7 umieścił zapis, który definitywnie rozstrzyga kwestię opłat za opinie w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten stanowi, że opłat za uzgodnienia, o których mowa nie pobiera się. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie uchylił decyzję organu l instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, jednakże z treści obu tych decyzji wynika, że opierają się one na założeniu, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat za wydanie opinii w przedmiocie konieczności opracowania raportu oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu uznanie przez organy obu instancji za podstawę prawną ustalenia opłaty art. 36 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest nieuzasadnione. Artykuł 3 cytowanej ustawy wskazuje na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Przepis ten dotyczy kompetencji nadzorczych organu administracji publicznej, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i z treści art. 51 ust. 3 oraz art. 57 tej ustawy wynika, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami współdziałającymi. Nie ma więc w relacjach tych dwóch organów stosunku nadzoru, który charakteryzuje się elementem władztwa jednego podmiotu nad drugim. Skoro wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, brak jest zatem podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ma zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podjętych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., w związku z wydaniem opinii w formie postanowienia co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi gminnej W. W. – K. W. – K. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest przepisem szczególnym, który wyczerpująco i jednoznacznie reguluje sprawę pobierania opłat przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiąc, że za każdą czynność wykonywaną w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy pobrać opłatę. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że uznać należy, iż czynności związane z wydaniem opinii co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, są czynnościami z zakresu nadzoru zapobiegawczego. Działanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie ma charakter prewencyjny, a zatem należy do zakresu działania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Pokreślił także, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie podejmują czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego, które nie wynikałyby z obowiązku ustawowego. Stwierdził, że w przypadku przyjęcia za wiążącą wykładnię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie, to należałoby stwierdzić, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ogóle nie są uprawnione do pobierania opłat za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, bowiem wszystkie czynności Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie wynikają z ustawowego obowiązku działania. Podniósł także, że okoliczność zaliczenia określonej działalności do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie jest zależna od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Stosownie do treści wymienionego wyżej przepisu "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (...)". Formułując zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 1 cyt. ustawy, skarżący wskazał, że polegała ona na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przepis ten "nie ma zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, podjętych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Miechowie w związku z wydaniem opinii – w formie postanowienia – dotyczącej przebudowy drogi gminnej W. W. – K. W. – K. Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu podnieść należy, że o ile do dnia 15 listopada 2008 r. istniały wątpliwości czy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat za wydawanie stosownie do treści art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska postanowień w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań, to po tej dacie problem ten przestał istnieć. W dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (...), która jednoznacznie rozstrzygnęła wskazane wyżej wątpliwości interpretacyjne. Zgodnie z zawartą w art. 7 cyt. ustawy regulacją "za wymagane ustawą opinie, właściwych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz uzgodnienia z nimi nie pobiera się opłat, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej". Tak więc, obowiązujący od 15 listopada 2008 r. stan prawny – czego zdają się nie dostrzegać organy administracji a także Sąd I instancji – wyklucza możliwość pobierania opłat za dokonywane przez P.I.S. – wymagane ustawą – opinie i uzgodnienia. Poza sporem jest, że obowiązek sporządzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego opinii wynikał z ustawy (art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Przedmiotowa opinia wydana została bowiem na wniosek Gminy K. W., w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci przebudowy drogi gminnej. Ewentualny obowiązek sporządzenia raportu i jego zakres – jak stanowią ww. przepisy – stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzący jednocześnie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz organu o którym mowa w art. 57 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 51 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). W tych warunkach, wobec nowej regulacji prawnej, rozstrzygającej w jednoznaczny sposób kwestię opłat za wydane przez P.I.S. na podstawie ustawy opinie i uzgodnienia, dokonywanie wykładni art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie, stało się zbędne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Jeżeli więc w okresie między wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, organ odwoławczy zobowiązany jest ją uwzględnić. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) weszła w życie 15 listopada 2008 r. i nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do unormowań zawartych w art. 7 cyt. ustawy. W tej sytuacji organ odwoławczy – jako organ o charakterze reformacyjnym – miał obowiązek uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji (4 listopada 2008 r.) a przed wydaniem przez niego decyzji ostatecznej (10 grudnia 2008 r.). Należało zatem nie tylko uchylić decyzję organu I instancji ale na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzyć postępowanie przed organem I instancji – jako bezprzedmiotowe. Wskazana wyżej wykładnia powoduje, iż za zasadne uznać należy uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Tak więc skoro mimo błędnego uzasadnienia zawarte w wyroku rozstrzygnięcie odpowiada prawu, skargę kasacyjną, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.