II OSK 1569/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska ( spr.) Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 144/09 w sprawie ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 144/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W-wie z dnia [...] grudnia 2008r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji wskazał, iż powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej zwane SKO - po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta m.st. W-wy z [...] maja 2005r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla pawilonu handlowego - kwiaciarni przy ul. [...] w W-wie, polegających na zmianie przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uprzednio toczącym się postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2001r., sygn. akt II OSK 1161/06, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W-wie z dnia 20 kwietnia 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 2422/05. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 2551/07 uchylił decyzję SKO z [...] października 2005r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ podniósł, że Z. O. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w związku ze zmianą charakteru istniejącego pawilonu kwiaciarni z obiektu tymczasowego na stały. Natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwana ustawą o planowaniu, jest wydawana w przypadku zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego, wykonaniu innych robót budowlanych, a także na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ stwierdził, iż zmiana obiektu z tymczasowego na stały nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, gdyż nie wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności na bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ani z akt, ani z wniosku nie wynika, aby miała ulec zmianie działalność prowadzona w ww. budynku, co mogłoby mieć wpływ na określone w ustawie warunki bezpieczeństwa. W skardze, wnosząc o uchylenie obu powyższych rozstrzygnięć, Z. O. zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, art. 107 § 3 kpa, oraz art. 153 ppsa poprzez nierozpoznanie jej odwołania. Wskazała, że SKO nie odniosło się do zarzutów odwołania i nie dokonało rzetelnych ustaleń, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w sytuacji, gdy w wyniku przebudowy i modernizacji budynku rozpoczęto użytkowanie nowych powierzchni biurowych i magazynowych oraz dodatkowej powierzchni usługowo-handlowej, w tym do prowadzenia szkoleń, a także komisu sukien ślubnych Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez uznanie, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w wyniku przebudowy i modernizacji ww. budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu oraz naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu zasady równości praw obywatelskich. Sąd I instancji podniósł, że organ zastosował się do wskazań oraz oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 30 stycznia 2008r., wskazując że wnioskodawczyni zaznaczyła, iż budynek kwiaciarni istnieje jako obiekt tymczasowy i wnosi o zakwalifikowanie go jako obiektu stałego. Skarżąca domagała się zatem ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego pawilonu kwiaciarni, wobec zmiany sposobu jego użytkowania z tymczasowego na stały. Sąd wskazał, że z dokumentacji złożonej na rozprawie sądowej wynika, iż decyzją z 7 września 1988r. zatwierdzono plan realizacyjny i zezwolono Z. O. na budowę czasowego kiosku typowego PS-1 z przeznaczeniem na kwiaciarnię pod ww. adresem. Decyzją z [...] stycznia 1995r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy ww. kwiaciarni, jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania, w okresie posiadania przez inwestora prawa do gruntu, ze wskazaniem, że obiekt przeznaczony jest do tymczasowego użytkowania ze względu na lokalizację w pasie ulicznym w rejonie przewidzianym do przekształceń. Decyzją z [...] kwietnia 1995r. zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na rozbudowę istniejącej kwiaciarni zaznaczając, iż jest to rozbudowa tymczasowa, a inwestor winien rozebrać obiekt na własny koszt na każde żądanie władz budowlanych. Decyzją z dnia [...] lipca 1995r. zatwierdzono zamienny projekt budowlany i zezwolono na rozbudowę kwiaciarni pod ww. warunkami. Następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2004r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Z. O. na przebudowę wnętrz tymczasowego pawilonu usługowego – kwiaciarni dla poprawienia jego funkcjonalności. Przebudowa nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu ani wyglądu budynku. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009r. skarżąca oświadczyła, że łączy ją ze Spółdzielnią Budowlano Mieszkaniową "[...]" umowa dzierżawy terenu, na którym zlokalizowana jest kwiaciarnia, której ważność upływa z końcem 2009 r. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że tymczasowy charakter pawilonu wynika z czasowego prawa skarżącej do gruntu, na którym zlokalizowana jest kwiaciarnia i ze względu na lokalizację obiektu w pasie ulicznym w rejonie przewidzianym do przekształceń. Sąd, powołując się na art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu, podzielił stanowisko organu, że wniosek nie dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Skarżąca domaga się bowiem zmiany przeznaczenia pawilonu z tymczasowego na stały. Prawidłowo zatem organ II instancji przyjął, powołując się na art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), że zmiana przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd wskazał, że przypadki wymienione w ww. przepisie nie stanowią katalogu zamkniętego możliwości zmiany sposobu użytkowania. Niemniej jednak, w świetle treści tego przepisu, nie może być wątpliwości, że zmiana przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającej ustalenia warunków zabudowy. Nie ulega bowiem zmianie działalność prowadzona w przedmiotowym obiekcie. Sąd I instancji dodał, że remont i adaptację kwiaciarni zakończono 20 września 2004r, zatem przed złożeniem wniosku. Wykonanie tych prac nie wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż projektowana zabudowa nie powodowała zmiany sposobu zagospodarowania terenu ani wyglądu budynku, co wynika z decyzji z dnia [...] maja 2004r. Przebudowa wnętrz pawilonu w celu poprawienia jego funkcjonalności nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 cyt. ustawy i nie ma związku z tymczasowym charakterem tego obiektu budowlanego. Tymczasowy charakter obiektu wynikał z innych przesłanek, które nie mają związku ze sposobem użytkowania ww. obiektu. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Z. O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu, art. 71 ust. 1 i art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że istniejący obiekt budowlany nie powinien być kwalifikowany jako tymczasowy. Okres jego użytkowania nie może być określony warunkowo, w okresie posiadania przez inwestora prawa do gruntu. Okresu użytkowania obiektu nie może też wyznaczać klauzula, iż "inwestor winien rozebrać obiekt na własny koszt na każde żądanie władz budowlanych". Ograniczenia w czasie użytkowania obiektu budowlanego nie mogą być formułowane w sposób tak ogólnikowy i nieprecyzyjny. Zatem brak jest podstaw do kwalifikowania obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. W ocenie skarżącej przekwalifikowanie obiektu z tymczasowego na stały, a w istocie potwierdzenie takiego charakteru obiektu wymaga decyzji o warunkach zabudowy bowiem stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu. W wyniku adaptacji i przebudowy pierwotnego budynku kwiaciarni doszło do wydzielenia powierzchni użytkowych na potrzeby biura, magazynu a także pomieszczeń do szkoleń. Nastąpiło zatem rozszerzenie przedmiotu działalności gospodarczej i tym samym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz art. 71 ust. 1 i art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Oceniając skargę kasacyjną we wskazanych wyżej granicach stwierdzić trzeba, że sformułowane w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu, wydzielenie dodatkowych pomieszczeń na potrzeby biura, magazynu, czy szkoleń związane z dokonaną przebudową pawilonu skarżącej. Podkreślić bowiem trzeba, że stosownie do treści wspomnianego wyżej przepisu, ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy - gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy – wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, jak również zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w rozumieniu powołanego artykułu. Niewątpliwie pojęcie to jest pojęciem niedookreślonym. Ze względu na wzajemne korelacje ustawy o planowaniu z ustawą Prawo budowlane normujących całość procesu inwestycyjnego, słusznie odwołano się w skarżonym wyroku, do treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, wyjaśniającego częściowo pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zmianę sposobu użytkowania stanowi, w szczególności, podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym (...) działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. W związku z powyższym, o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego można mówić wtedy, gdy chodzi o takie faktyczne przekształcenie obiektu budowlanego, prowadzące do zmiany jego dotychczasowego przeznaczenia, które wymaga spełnienia innych niż dotychczasowe warunków bezpieczeństwa. W konsekwencji ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wykazania, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w takim obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań dotyczących, przede wszystkim bezpieczeństwa jego dalszego, zmienionego użytkowania (por. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39 oraz z dnia 26 marca 1999 r., SA 532/97, LEX nr 46771). Prawidłowo zatem, dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji ustalił, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przebudowa pawilonu handlowo – usługowego skarżącej nie wymagała ustalenia warunków zabudowy. Przebudowa wnętrz przedmiotowego pawilonu, pełniącego funkcje usługowo – handlowe, polegająca na wydzieleniu dodatkowych powierzchni magazynowych, szkoleniowych i biurowych - nie prowadziła bowiem do zmiany wykonywanej w nim działalności, która wymagałaby jednocześnie zachowania innych niż dotychczasowe warunków bezpieczeństwa, w szczególności sanitarnych, zdrowotnych, przeciwpożarowych czy ochrony środowiska. Niewątpliwie zatem - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, wydawana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu nie może stanowić podstawy do zmiany charakteru budynku z tymczasowego na stały. Podkreślić przy tym należy, że nawet gdyby wskazywana przebudowa prowadziła do zmiany sposobu użytkowania obiektu handlowo – usługowego skarżącej, to nie można byłoby ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy, gdyż została ona już przeprowadzona. Inny jest bowiem tryb zwykły wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla obiektu już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie od trybu, w którym uzyskanie takiej decyzji jest warunkiem legalizacji samowoli budowlanej. Tylko w tym ostatnim przypadku decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się dla inwestycji już zrealizowanej. W konsekwencji, za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, zawierającego definicję legalną obiektu tymczasowego. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska, już tylko na marginesie podnieść należy, że od początku istnienia obiekt budowlany skarżącej mógł funkcjonować tylko, jako obiekt tymczasowy, przeznaczony do rozbiórki na każde żądanie władz budowlanych, wobec czasowo określonego prawa skarżącej do gruntu oraz ze względu na jego lokalizację w pasie ulicznym, w rejonie przewidzianym do przekształceń. Powyższe oznacza, że ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy w żądanym zakresie, nawet dla planowanej dopiero zmiany sposobu użytkowania obiektu tymczasowego i tak nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącej. Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.