I OSK 1270/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 336/09 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 336/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. dalej jako u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości W. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Działka, której dotyczył wniosek, powstała z podziału działki nr [...], skomunikowanej z drogą publiczną poprzez drogę powiatową nr [...]. Warunkiem podziału nieruchomości nr [...] na działki od numeru [...] do numeru [...] było ustanowienie odpowiednich służebności, w tym dla działki nr [...] – służebności przejazdu przez działkę nr [...]. Wskazany sposób komunikacji jest zgodny zarówno z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami jak również z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została do dróg głównych klasy GP, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ uznał, iż zezwolenie na lokalizację zjazdu byłoby sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa nakazującymi ograniczanie liczby i częstotliwości zjazdów z dróg klasy GP, jako elementów obniżających poziom bezpieczeństwa ruchu na drodze. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na przyjętą linię orzecznictwa, zgodnie z którą decyzja wydana na podstawie art. 29 u.p.d. ma charakter uznaniowy, każdy zjazd stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze, zwiększające zagrożenie wskazanego wyżej bezpieczeństwa ruchu a prawo własności może doznać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Organ podkreślił także, iż dokonując zakupu działki skarżący był świadomy sposobu jej skomunikowania i związanych z tym niedogodności. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów i nie rozpatrzył sprawy zgodnie z uzasadnionym interesem strony. Zdaniem skarżącego w istniejącym stanie faktycznym można pogodzić interes społeczny ze słusznym interesem strony. Natężenie ruchu na przedmiotowej drodze, na skutek uruchomienia równoległego odcinka autostrady A2, zostało znacząco ograniczone, czego organ nie uwzględnił powołując się na nieaktualne pomiary natężenia ruchu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodał, iż aktualne natężenie ruchu nie może stanowić odstępstwa od zasady głównej jaką jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych. Przedmiotowa działka jest zlokalizowana w strefie oddziaływania skrzyżowania o ruchu okrężnym drogi krajowej nr [...] z ulicą [...], co uniemożliwia sugerowane przez skarżącego wykorzystanie istniejącego wolnego pasa ziemi oddzielającego działkę od drogi publicznej dla wyposażenia ewentualnego zjazdu w pas dla pojazdów skręcających w lewo oraz pasa wyłączeń i włączeń. Uzasadniając wyrok wydany w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego organu, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sąd bada zgodność z prawem rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania, nie wnikając w jego celowość. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył sformułowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szczegółowe wskazania odnoszące się do kryteriów udzielania zgody na zjazd oraz stwierdził, iż dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, iż wybudowanie wnioskowanego zjazdu stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa i ograniczenie płynności ruchu. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia stosowanie zjazdów z drogi głównej ruchu przyspieszonego powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu przemawia fakt, że przedmiotowa nieruchomość ma zapewnioną obsługę komunikacyjną. Tym samym w rozpatrywanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębienia zaufania obywateli do organów. Organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia – skargę należało oddalić. A. A. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja organu oparta została na twierdzeniach organu niepopartych dowodami, a tym samym naruszała granice tzw. uznania administracyjnego; b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w toku rozpoznawania skargi nie ocenił legalności, lecz celowość i zasadność wydania spornej decyzji przez organ administracji. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W wywodach skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2008 r. organ pierwszej instancji powołał się na nieaktualne pomiary natężenia ruchu tj. pomiary sprzed uruchomienia równoległego odcinka autostrady A2. Organ drugiej instancji, mimo zarzutu odnośnie konieczności ponownego zbadania natężenia ruchu, kwestię tę całkowicie pominął w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tym samym organ naruszył art. 7, 8, 11 oraz 107 § 3 kpa, co zostało zarzucone w skardze wniesionej do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny lakonicznie przedstawił w uzasadnieniu wyroku motywy samego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie ustosunkował się do omówionego wyżej zarzutu. Dalej zaznaczono, że organ powołał się na pomiary natężenia ruchu na przedmiotowej drodze pochodzące z okresu poprzedzającego otwarcie autostrady co oznacza, że oparł decyzję o pomiary nieaktualne, nie czyniąc nowych, czym naruszył art. 7, 8, 11 oraz art. 107 § 3 kpa. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do tego zagadnienia, czym według skarżącego naruszył przepisy postępowania przed sądem administracyjnym przewidujące, że kontrola zaskarżonych aktów polega m in. na zbadaniu dochowania przez organ wymaganej prawem procedury. Ze stwierdzenia zawartego w konkluzji rozważań Sądu wynika, że ocenił w głównej mierze zasadność decyzji, a nie jej zgodność z prawem, pod kątem dochowania przez organ wymaganej procedury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty w niej podniesione dotyczą podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa, przewidującej naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi, Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał podstawy by stwierdzić brak takich naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa skutkować musiałoby uchyleniem decyzji. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki prawidłowo określił jaki jest zakres kontroli decyzji wydanej w ramach tzw. uznania administracyjnego, a następnie zbadał czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w sprawie oraz czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Formułując końcową ocenę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny, zgodnie z zasadami i wymaganiami wynikającymi z przepisów art. 7, 8 i 77 kpa. Autor skargi kasacyjnej kwestionując powyższe stanowisko Sądu wskazał, że organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie o nieaktualne pomiary natężenia ruchu na przedmiotowej drodze, a przy tym w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do zarzutu strony w tym zakresie, a Sąd Wojewódzki to zaakceptował, nie odnosząc się również do tego zagadnienia. Uznając powyższy zarzut za niezasadny należy zaznaczyć, że jest on wynikiem błędnego założenia strony, iż dane dotyczące natężenia ruchu na przedmiotowej drodze stanowią okoliczność faktyczną, której wyjaśnienie było niezbędne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu. Fakt, że ustalenie w tym zakresie znalazło się w decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz strona sformułowała zarzuty tego dotyczące w odwołaniu, a następnie skardze, nie oznacza, iż była to okoliczność istotna w sprawie. Ocena co do zakresu okoliczności podlegających wyjaśnieniu w konkretnej sprawie musi być wyprowadzona z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygania. Słusznie Sąd Wojewódzki, opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał w uzasadnieniu wyroku, że wprawdzie wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracyjne następuje w ramach uznania, to jednak granice tego uznania wyznacza w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także stosowne przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 ze zm.) W rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma treść przepisu 1 § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowiącego, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Stosownie do przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 – droga klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas (...), przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy na tle powyższej regulacji dobitnie potwierdzają wyjątkowość sytuacji gdy możliwe jest stosowanie zjazdów na drodze klasy GP. W wyroku WSA w Warszawie z 21.05.2007r. VI SA/Wa 376/07 stwierdzono, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może w ostateczności wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z 14.09.2005 VI SA/Wa 428/05 zaznaczono, że wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie MTiGM z 2 marca 1999r. Przydatny dla interpretacji omawianego przepisu jest też wyrok NSA z 23 sierpnia 2007r. II OSK 1143/06, w którym wyrażono pogląd, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki, pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy dojść do wniosku, że w świetle przepisu § 9 pkt 3 cyt. rozporządzenia możliwość lokalizacji zjazdu do nieruchomości objętej wnioskiem była wyłączona z uwagi na istniejącą możliwość dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. W takim stanie rzeczy organ orzekający w sprawie nie miał obowiązku badania powoływanej przez stronę okoliczności, dotyczącej zmiany natężenia ruchu na przedmiotowej drodze w związku z otwarciem autostrady A2. Nieodniesienie się przez organ administracyjny do zarzutu strony w tym zakresie i nieuczynienie tego również przez Sąd Wojewódzki stanowiło uchybienie, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przedstawił wyczerpującą argumentację co do przyczyn dla których skarga podlegała oddaleniu. Wywody Sądu wykazują, iż wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przeprowadzona kontrola legalności objęła wszystkie istotne aspekty zgodności z prawem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.