II SA/Łd 73/09

Dnia 22 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatnego nabycia przez Gminę R. nieruchomości gruntowych 1. orzeka o niezgodności z prawem § 2 i 3 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Rada Gminy R. uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie odpłatnego nabycia przez Gminę R. n/w nieruchomości gruntowych: - wyodrębnionej części działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od współwłaścicieli B. i W. małżonków K. zam. Ł, - wyodrębnionej część działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od właściciela Pana J.Ś. zam. Ł. ul. A, - wyodrębnionej części działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od współwłaścicieli Państwa Z. i M. małżonków W. zam. Ł. gm. R z przeznaczeniem na wybudowanie przepompowni ścieków stanowiących fragment gminnej kanalizacji sanitarnej we wsi Ł, powołując w podstawie prawnej art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę o: § 1 nabyciu odpłatnym przez Gminę R. n/w nieruchomości gruntowych: 1) wyodrębnionej części działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od współwłaścicieli B. i W. małżonków K. zam. Ł., 2) wyodrębnionej część działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od właściciela Pana J. Ś. zam. Ł. ul. A, 3) wyodrębnionej części działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od współwłaścicieli Państwa Z. i M. małżonków W. zam. Ł. gm. R., z przeznaczeniem na wybudowanie przepompowni ścieków dla kanalizacji sanitarnej we wsi Ł. W § 2 ustalając, że cenę nabycia wymienionych w § 1 nieruchomości gruntowych stanowić będzie wartość jednego udziału własnego za jedno przyłącze kanalizacyjne wyliczona dla mieszkańców wsi Ł. – w ramach współfinansowania takiego przyłącza kanalizacyjnego przez Gminę R. i poszczególnych prywatnych właścicieli nieruchomości, do których przyłącze takie będzie wybudowane. § 3 określał, że cena o jakiej mowa w § 2 wyliczona będzie po ostatecznym ustaleniu ilości właścicieli nieruchomości we wspomnianej wsi Ł., którzy podpiszą umowę z Gminą R. na współfinansowanie budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ł. i przyłączą swe nieruchomości do tej kanalizacji oraz po ustaleniu w drodze przetargu nieograniczonego wartości całej inwestycji kanalizacyjnej w miejscowości Ł., przy czym w cenie tej uwzględniona będzie kwota 1000,00 zł. (jeden tysiąc złotych) jako współudział w sfinansowaniu budowy gminnej oczyszczalni ścieków w R. W § 4 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy, a w § 5 upoważniono Wójta Gminy do podejmowania czynności formalno-prawnych związanych z nabyciem nieruchomości oznaczonych w § 1 tej uchwały. § 6 stanowił, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w R. i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. W dniu 5 marca 2008 r. niniejsza uchwała wpłynęła do Wojewody [...] jako organu nadzoru. W dniu 11 marca 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił Radę Gminy R. o wszczęciu postępowania w sprawie legalności uchwały. Zwrócił uwagę na zastrzeżenia organu nadzoru co do zapisów § 2 i 3 uchwały, wskazując iż z powołanej w uchwale podstawy prawnej nie wynikają kompetencje dla Rady Gminy do ustalenia ceny nieruchomości, ani do wprowadzania regulacji pozwalających na współfinansowanie przez mieszkańców gminy budowy gminnej oczyszczalni ścieków. Ponadto stwierdził, iż w § 2 Rada wkroczyła w kompetencje Wójta wynikające z art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewodnicząca Rady Gminy w odpowiedzi poinformowała, że zmiana uchwały uwzględniająca uwagi organu nadzoru nastąpi na najbliższej sesji Rady w kwietniu 2008 r. Kolejnym pismem, wskazując na wątpliwości prawne, przesunęła ten termin na maj tegoż roku. Wojewoda [...] pismem z dnia 17 września 2008 r. podnosząc, że Rada Gminy R. nie podjęła żadnych czynności zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, wezwał ponownie Radę do uchylenia § 2 i 3 uchwały we własnym zakresie w terminie 30 dni. Pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...]., Nr [...], w sprawie odpłatnego nabycia przez Gminę R. n/w nieruchomości gruntowych: - wyodrębnionej części działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od współwłaścicieli B. i W. małżonków K. zam. Ł., - wyodrębnionej część działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od właściciela Pana J. Ś. zam. Ł. ul. A., - wyodrębnionej części działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od współwłaścicieli Państwa Z. i M. małżonków W. zam. Ł. gm. R. z przeznaczeniem na wybudowanie przepompowni ścieków stanowiących fragment gminnej kanalizacji sanitarnej we wsi Ł. Wojewoda zarzucił, iż § 2 i 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 2 i 3 uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym dają radzie gminy uprawnienie wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), natomiast samo gospodarowanie należy do kompetencji wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3). Jedynym ograniczeniem w procesie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest konieczność uzyskiwania zgody rady gminy w sytuacji gdy nie zostały określone zasady gospodarowania mieniem gminy. Kompetencja rady gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminy ma charakter wyjątkowy na tle ogólnej kompetencji wójta wynikającej w tym przypadku nie tylko z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, ale także z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołał w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt II SA 3144/03. Wojewoda wywiódł ponadto, iż prawidłowo podejmowane uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na czynność wójta jedynie do takiej treści powinny się ograniczać. Wskazał tu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt SA/Wr 405/07. Podsumował, iż w świetle powyższego, ustalenie przez Radę w kwestionowanej uchwale ceny nieruchomości i wprowadzenie regulacji pozwalających na współfinansowanie przez mieszkańców gminy budowy gminnej oczyszczalni ścieków stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej odrzucenie z powodu wniesienia po terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jej odrzucenie Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada Gminy wskazała podstawę prawną wynikającą z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumentowała, że wezwanie do uchylenia § 2 i 3 skarżonej uchwały we własnym zakresie zostało skierowane do Rady w dniu 17 września 2008 r. skarga zaś została wniesiona w dniu 19 grudnia 2008 r., czyli skarżący nie zachował terminu z art. 53 § 2 w/w ustawy. Przedstawiając motywy wniosku o oddalenie skargi Rada podała, iż poza wyrażeniem zgody na nabycie gruntów uznała za konieczne określenie także warunków ich nabycia, przewidując, iż charakter inwestycji może skutkować cenami wielokrotnie wyższymi od średnich cen rynkowych w Gminie R. A ustalenie wyższych cen nabycia przekracza zwykły zarząd mieniem, a tym samym kompetencje Wójta Gminy określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei w § 2 tego artykułu mówi się, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5 ww. art. 3) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwala organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie będąca przepisem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. przewiduje, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 (7 dni od dnia podjęcia), albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała została przedłożona organowi nadzoru w zakreślonym, przepisem art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, terminie 7 dni od jej podjęcia. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Odnosząc się do stanowiska Rady Gminy wnioskującej o odrzucenie skargi z powodu przekroczenia terminu do jej wniesienia wskazać należy, iż powołany wyżej przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Również ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 53 nie uregulowała terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zawarta w art. 53 § 1 p.p.s.a. regulacja obejmuje termin do wniesienia skargi od decyzji i postanowienia, który liczy się od dnia doręczenia decyzji lub postanowienia skarżącemu. Paragraf 2 tego przepisu obejmuje termin do wniesienia skargi na akty lub czynności, w których zakresie obowiązuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. § 3 art. 53 reguluje zaś termin do złożenia do sądu administracyjnego skargi przez Prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Brak jest też podstaw by przepis art. 53 p.p.s.a. stosować do innego rodzaju skarg niż przewidziane w tym przepisie, w tym do skarg organów nadzoru na uchwały i zarządzenia organów gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, OwSS 2005/3/70 oraz z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7, a także postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, Lex nr 196772). Przechodząc do rozważań nad merytoryczną zasadnością skargi, należy podkreślić iż zasadniczym problemem do rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy zakwestionowana przez Wojewodę [...] uchwała znajduje swoje oparcie w prawie i ewentualnie w jakim zakresie. Mając przy tym na uwadze, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżenie więc jednego z postanowień uchwały organu samorządu nie wyłącza możliwości poddania sądowej kontroli innych jej postanowień. Pierwszorzędną kwestią jest rozróżnienie kompetencji między organami gminy, rozstrzygnięcie jaki charakter ma podział tych kompetencji oraz jaki wpływ na podejmowane akty ma nieprzestrzeganie kompetencji przez poszczególne organy. Rada Gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 u.s.g.). Do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Do wyłącznej zaś właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących między innymi zasad nabywania nieruchomości; do czasu określenia tych zasad, wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Do zadań wójta należy m. in. gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Zaskarżona przez organ nadzoru uchwała została podjęta w sprawie odpłatnego nabycia nieruchomości, czyli mieści się w katalogu spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, na co wskazuje zresztą powołany w jej podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. Zakres zaś jej regulacji, w szczególności objęty § 1 zawiera w istocie zgodę na nabycie przez wójta nieruchomości wobec braku na terenie Gminy R. określonych zasad gospodarowania zasobem mienia gminy w pełnym tego pojęcia znaczeniu, co niewątpliwie mieści się w kompetencjach Rady, ale jednocześnie też wyczerpuje jej prawne formy działania w tym przedmiocie. Rada Gminy nie może bowiem podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, czyli są w gestii wójta, gdyż wprowadza to chaos organizacyjny i burzy podział kompetencyjny zagwarantowany konstytucyjnie (art. 169 Konstytucji RP). Nie może więc rozstrzygać w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy i to bez względu na motywy takich działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r. I SA/Ka 1628/99, LEX nr 40852 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. II Sa/Wr 554/07, Dz.Urz.Dolno 2008/183/2067, OwSS 2008/3/69). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, stosownie do regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), a powołanej w podstawie prawnej kontrolowanej uchwały. Kwestie, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone kompetencji wójta, jako organu wykonawczego nie mogły być regulowane w zaskarżonej uchwale przez radę gminy. Tak więc Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w skardze, iż materia ujęta w § 2 i 3 kwestionowanej uchwały nie mieści się w zakresie uprawnień rady gminy dotyczących jej spraw majątkowych rozstrzyganych w drodze uchwały. W tym zakresie uchwała Rady Gminy R. jest sprzeczna z prawem. Ustalenia § 2 i 3 uchwały, dotyczące ceny nabywanych przez Gminę nieruchomości, niezależnie od ogólności tych postanowień i formy płatności jako udziału we współfinansowaniu budowy kanalizacji sanitarnej jako inwestycji celu publicznego, wykraczają poza granice dopuszczalnej ingerencji Rady Gminy, a wchodzą w ustawową właściwość wójta. Nie mieszczą się bowiem w kompetencjach Rady Gminy, wynikających z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g., do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, ale wyłącznie w zakresie przekraczającym zwykły zarząd. A naruszają kompetencje wójta, zagwarantowane przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do gospodarowania mieniem komunalnym, gdyż należą do problematyki bieżącego zarządu mieniem w zakresie nieprzekraczającym zwykłego zarządu. Podsumowując powyższe rozważania zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody [...] opartym na wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2007 r. II SA/Wr 405/07, iż gospodarowanie nieruchomościami gminnymi w zakresie rozporządzania nimi należy zasadniczo do zadań wójta, zaś rada gminy posiada wyjątkową kompetencję odnośnie określenia zasad bądź wyrażenia zgody i o ile rada gminy ma podejmować uchwały o wyrażaniu zgody na czynność wójta, to do takiej treści powinna się taka uchwała ograniczać. Kontrolowana uchwała Rady Gminy R. została podjęta w dniu [...]. Do organu nadzoru wpłynęła w dniu 5 marca 2008 r., co wynika z prezentaty umieszczonej na jej odwrocie i świadczy o zachowaniu terminu, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g. Wobec tego, iż od dnia podjęcia uchwały do dnia wyrokowania upłynął ponad rok, a istnieją przesłanki stwierdzenia jej nieważności w części, Sąd uwzględniając skargę wyeliminował z obrotu prawnego niezgodne z prawem postanowienia, wskazane w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a i art. 94 ust. 2 u.s.g. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzeczono w myśl art. 152 p.p.s.a. Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów, bowiem z mocy art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe wszczęte przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda, na podstawie art. 93 § 1 u.s.g, jest zwolnione z opłat sądowych, a skarżący nie przedstawił dowodów, aby w związku z tą sprawą poniósł jakieś inne koszty. AG