II GSK 668/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 123/09 w sprawie ze skargi S. I. "Z." w S. W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz S. I. "Z." w S. W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 123/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę S. I. "Z." w S. W. i uchylił postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 347,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. S. I. "Z." w S. W. (dalej jako: Spółdzielnia lub skarżąca) zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Spółdzielnia wskazała, że udzielona pomoc została przeznaczona na przygotowanie stanowisk pracy, w szczególności na wyposażenie i dostosowanie pomieszczeń zakładu pracy chronionej stosownie do potrzeb wynikających z niepełnosprawności pracowników. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił S. I. "Z." Zakład Pracy Chronionej w S. W. wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na dzień 8 października 2007 r. w kwocie 51.499,99 zł, to jest 13.720,89 euro. Organ I instancji uznał, że wydatek poniesiony na zakup samochodu ciężarowego nie stanowi pomocy de minimis w rozumieniu § 2 pkt 12a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 3, poz. 22 ze zm.) oraz § 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakład pracy chronionej (Dz. U. Nr 76, poz. 496). Zakup samochodu ciężarowego nie wpływa na zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego został opracowany program. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia, podnosząc, że w ramach Indywidualnego Programu Rehabilitacji (dalej określany jako: IPR), z uwagi na otwarty charakter katalogu wydatków, przedsiębiorca ma prawo sfinansować z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej określany jako ZFRON) każdy wydatek wskazany przez Komisję Rehabilitacyjną, mający na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego został opracowany program. Strona wnosząca zażalenie wskazała, że IPR został opracowany dla kobiety w wieku 52 lat, zatrudnionej w Spółdzielni na stanowisku handlowca, posiadającej umiarkowany stopień niepełnosprawności, którego przyczyną jest dysfunkcja narządu ruchu. Zasadne było zatem doposażenie stanowiska pracy w samochód bardziej komfortowy, to jest Citroen Berlingo Van, posiadający niskie podwozie, regulowany, wygodny fotel umożliwiający przyjęcie swobodnej pozycji ciała oraz wyposażony w klimatyzację. Bez doposażenia stanowiska pracy we wskazany samochód pracownica kwalifikowała się do zwolnienia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.) oraz art. 26a ust. 5 pkt 2 i art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania przez pracodawców inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń i narzędzi w miejsce zużytych, czy też nabyciem środków transportu. Z zawartej w IPR oceny medycznej stanu zdrowia pracownicy – K. K. wynika, że zaleca się jej pracę lekką, spokojną i w dogodnych warunkach klimatycznych, a przeciwwskazaniem w przypadku tej pracownicy jest stała, wymuszona pozycja ciała obciążająca kręgosłup. Oznacza to, że w rozpatrywanym przypadku zakup samochodu nie wpływa na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, a jedynie poprawia komfort wykonywania pracy na określonym stanowisku niezależnie od tego, czy pracę wykonuje pracownik sprawny, czy też niepełnosprawny. Zdaniem organu, w celu zmniejszenia ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracownika wystarczało dostosować kabinę kierowcy poprzez zaopatrzenie jej w komfortowe siedzenie, klimatyzację oraz uchwyty wspomagające wsiadanie i wysiadanie. Nie było wobec tego podstaw do obciążania kwotą 51.499,99 zł rachunku zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wskazała, że katalog wydatków zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. jest katalogiem otwartym, dającym przedsiębiorcy możliwość sfinansowania z ZFRON wszystkich wydatków wskazanych przez Komisję Rehabilitacyjną mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych niepełnosprawnego pracownika objętego IPR. Kwestionowany przez organ wydatek dokonany w ramach realizacji IPR wpłynie na zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju schorzenia i stopnia niepełnosprawności pracownika. Minister Pracy i Polityki Społecznej błędnie przyjął, że zakup samochodu poprawi jedynie komfort wykonywania pracy na określonym stanowisku. Skarżąca przedstawiła także zajęte w sprawie stanowisko Komisji Rehabilitacyjnej, która na podstawie oceny medycznej oraz oceny psychofizycznych możliwości pracownicy w opracowanym IPR wskazała na konieczność zakupu wygodnego samochodu w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych tejże pracownicy wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 17 listopada 2008 r. powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji uznał, że organ orzekający w sprawie naruszył przepisy prawa materialnego, to jest § 12a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych i § 3 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej poprzez błędną interpretację tych przepisów, polegającą na uznaniu, że nie pozwalają one na sfinansowanie ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, w ramach IPR, zakupu samochodu, a także art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) poprzez błędną interpretację tego przepisu, polegającą na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie kupno samochodu stanowiło naruszenie tego przepisu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 5 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. warunkiem uznania pomocy de minimis było uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat albo podmiot udzielający pomocy. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie pomoc była udzielana ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, przekazującego pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne oraz pracodawcom prowadzącym zakłady pracy chronionej miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 26a ust. 5 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykorzystania przez Spółdzielnię środków z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych) pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej przekazywał różnicę pomiędzy kwotą miesięcznego dofinansowania a kwotą tego wynagrodzenia na zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych, z przeznaczeniem na indywidualny program rehabilitacji pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w zakładzie pracy chronionej. Szczegółowe zasady wykorzystania środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a także zasady tworzenia i finansowania indywidualnych programów rehabilitacji określało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Zgodnie z § 2 pkt 12a tego rozporządzenia środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych przeznaczone są na indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, w ramach których finansowane są – obok innych celów – koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Z kolei § 4a omawianego rozporządzenia stanowił, że programy rehabilitacyjne są kierowane do osób niepełnosprawnych, między innymi tych, które z uwagi na niepełnosprawność mają utrudnione samodzielne wykonywanie pracy. Program rehabilitacji opracowuje komisja rehabilitacyjna, w skład której wchodzą: lekarz, osoba zajmująca się u pracodawcy problematyką rehabilitacji oraz doradca zawodowy lub instruktor. Program rehabilitacji powinien zawierać indywidualną ocenę psychofizycznych możliwości i zdolności osoby niepełnosprawnej i określać między innymi zakres dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 14 sierpnia 2007 r. pracownik Spółdzielni – K. K. (zaliczona wcześniej przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności) złożyła wniosek o przystąpienie do indywidualnego programu rehabilitacji finansowanego z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, wnosząc o udzielenie pomocy z zakresu rehabilitacji zawodowej i leczniczej m.in. w postaci zakupu samochodu osobowego typu van z klimatyzacją. Dla K. K. został opracowany IPR, w którym – na podstawie przeprowadzonych badań specjalistycznych i po opisaniu w ramach medycznej oceny zdrowia jej dolegliwości – określono, że dla osoby tej wskazana jest praca lekka, spokojna, w dogodnych warunkach klimatycznych, a z uwagi na charakter pracy pacjentki wyjeżdżającej w długie, wielogodzinne trasy wskazane jest odbywanie podróży służbowych samochodem wygodnym dla osoby ze zmianami zwyrodnieniowymi kręgosłupa oraz dyskopatią wielopoziomową, w celu złagodzenia dolegliwości bólowych. Ponadto, ze względu na nadciśnienie tętnicze oraz chorobę wieńcową zalecono wyposażenie samochodu w klimatyzację. Natomiast w części IV IPR, zawierającej określenie potrzeb wynikających z diagnozy sytuacji zawodowej i społecznej osoby niepełnosprawnej w Spółdzielni określono, że K. K. wymaga doposażenia stanowiska pracy w formie zakupu samochodu osobowego typu van z klimatyzacją w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Sąd wskazał ponadto, że przed zakupem samochodu w ramach IPR K. K., wykonując pracę handlowca, wyjeżdżała w teren samochodem dostawczym marki Lublin lub Citroen Jumper, którym była podwożona przez kierowców załatwiających też inne sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niedopuszczalne i niezgodne z prawem jest wykorzystywanie IPR przez przedsiębiorców jako pretekstu do dokonywania inwestycji, których celem nie jest zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracowników objętych programem. Niemniej jednak każda sprawa wymaga indywidualnej, wnikliwej oceny, zaś w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wykazały, ani nawet nie uprawdopodobniły, że opracowanie i zrealizowanie IPR dla K. K. miało na celu nie tyle zmniejszenie jej ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności, ale stanowiło pretekst do zakupu samochodu typu van przez Spółdzielnię. Stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, że "zakup samochodu nie wpływa na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, a jedynie poprawia komfort wykonywania pracy na określonym stanowisku niezależnie od tego czy pracę wykonuje pracownik sprawny czy niepełnosprawny" jest w ocenie Sądu uprawnione tylko odnośnie pracownika pełnosprawnego, dla którego zamiana samochodu typu "Lublin" na samochód niskopodłogowy z klimatyzacją i regulowanym fotelem wpłynie tylko na poprawę komfortu wykonywania pracy. Twierdzenie to jest natomiast nieuprawnione w stosunku do pracownika niepełnosprawnego, u którego stwierdzono zwyrodnieniowe zmiany kręgosłupa, dyskopatię wielopoziomową, nadciśnienie tętnicze i chorobę wieńcową i dla którego taka zamiana jest przede wszystkim zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, a dopiero w dalszej kolejności stanowi poprawę komfortu wykonywania pracy. Niezasadne było także twierdzenie Ministra, że korzystanie przez K. K. z samochodu o niskim podwoziu, wyposażonego w regulowany i wygodny fotel nie spowoduje, iż pozycja ciała obciążająca kręgosłup nie będzie wymuszona, w związku z czym nie ustaną problemy, jakie dla pracownicy powodowała jazda samochodem. Konieczność wykonywania pracy przez K. K. w niewymuszonej pozycji ciała była brana pod uwagę przy ustalaniu dla niej IPR przez komisję z udziałem lekarza, zaś twierdzenie organu podważające celowość stosowania określonych środków ustalonych w IPR nie zostało poparte opinią medyczną czy specjalisty z zakresu rehabilitacji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu organu, że zakup samochodu powinien być sfinansowany ze środków finansowych pracodawcy, a jedynie koszty oprzyrządowania samochodu dla potrzeb osoby niepełnosprawnej można było sfinansować ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w ramach IPR. Przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. nie precyzują rodzajów maszyn i urządzeń, które mogą być zakupione w ramach IPR z zakładowego funduszu rehabilitacji. W ocenie Sądu, przepisy te nie zabraniają zakupu samochodu ze środków funduszu rehabilitacji, o ile zakup ten będzie miał na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, błędne było także twierdzenie organu, że zakup samochodu typu van ze środków funduszu rehabilitacji nie spełnia wymagań wynikających z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który to przepis obliguje do celowego i oszczędnego dokonywania wydatków publicznych (jakimi są wydatki z ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych) z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie najlepsze efekty z nakładów poczynionych w ramach realizacji IPR uzyska się niewątpliwie wykonując ściśle zalecenia wskazane przez komisję opracowującą program rehabilitacji. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Pracy i Polityki Społecznej. Zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26a ust. 5 pkt 2 i art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92), § 2 pkt 12 lit. a) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w związku z § 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej oraz art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych; - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że w przedmiotowej sprawie organ wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis nie zakwestionował prawa do wydatkowania środków na zakup samochodu co do zasady, a jedynie w tej konkretnej sprawie. Indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń i narzędzi w miejsce zużytych, czy też nabywaniem w ten sposób środków transportu. W przedmiotowym przypadku zakup samochodu nie wpływa na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, a jedynie poprawia komfort wykonywania pracy na określonym stanowisku. Z opinii IPR wynika, że w przypadku K. K. przeciwwskazaniem jest stała, wymuszona pozycja ciała, obciążająca kręgosłup. Korzystanie z samochodu wyposażonego w klimatyzację, czy regulowaną kierownicę nie spowoduje, że pracownik nie będzie wykonywał pracy w pozycji stałej, wymuszonej, obciążającej kręgosłup. Organ administracji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd pierwszej instancji pominął kwestię, że K. K. przed opracowaniem IPR była zatrudniona na stanowisku handlowca i korzystała z samochodu w swojej pracy, a zatem nie zmienił się jej zakres obowiązków i nie można uznać, iż pracownik utracił zdolność wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, czy w związku z faktem dotychczasowego korzystania przez pracownicę z samochodu niewyposażonego w klimatyzację i regulowany fotel – nie było zasadnym doposażenie już wykorzystywanego pojazdu w przedmiotowe ulepszenia. Wydatkowanie środków na zakup nowego samochodu w sytuacji, gdy istniała możliwość przystosowania dotychczas użytkowanego pojazdu - nie może być uznane za działanie zgodne z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. I. "Z." wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd pierwszej instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu ustawowych podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Rozpoznawanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu pierwszego-błędnej wykładni prawa materialnego, gdyż prawidłowo rozumiane prawo materialne wytycza zakres ustaleń niezbędnych do jego właściwego zastosowania, a co za tym idzie determinuje ocenę stosowania prawa procesowego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że błędna wykładnia to wadliwe rozumienie prawa. Kasator zarzuca błędną wykładnię art. 26a ust. 5 pkt 2 i art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, jednak nie wskazuje na czym polega błąd, ani też jak powołane przepisy należałoby wykładać. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie może być skuteczny. Na marginesie tylko wskazać należy, że art. 26a ust. 5 pkt 2 powołanej ustawy stanowi, że w przypadku gdy kwota miesięcznego dofinansowania przekracza kwotę miesięcznego wynagrodzenia osiąganego przez pracownika niepełnosprawnego, pracodawca przekazuje różnicę pomiędzy kwotą miesięcznego dofinansowania a kwotą tego wynagrodzenia na zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych z przeznaczeniem na indywidualny program rehabilitacji pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w zakładzie pracy chronionej. Jest to zatem przepis wyjaśniający finansowanie ZFRON, a w tej kwestii w sprawie niniejszej nie było żadnej wątpliwości. Art. 66 ustawy stanowi, że w sprawach nieunormowanych jej przepisami stosuje się przepisy k.p.a., kodeks cywilny oraz kodeks pracy. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał wykładni powołanych przepisów prawa, zatem rozpatrywany zarzut należy uznać za całkowicie nieusprawiedliwiony. Dalej kasator zarzuca błędną wykładnię § 2 pkt 12a) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w związku z § 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej oraz art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Powołany przez kasatora § 2 pkt 12a) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. stanowi, że środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych przeznaczone są m.in. na indywidualne programy rehabilitacji mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, w ramach których finansowane są koszty, w szczególności przedsięwzięć wymienionych w punktach od a) do e). W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że naruszony został przez organ § 2 pkt 12a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. (sąd omyłkowo określił go jako § 12a, co stanowi zwykłą omyłkę pisarską, gdyż omawiany akt prawny ma tylko 8 paragrafów i nie ma w ogóle § 12) i podkreślił, że przepis ten przewiduje możliwość finansowania kosztów dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, zaś zgodnie z IPR zakup wygodnego samochodu stanowił doposażenie stanowiska pracy niepełnosprawnej K. K., której praca polegała na częstych wyjazdach do klientów. Wskazany przez kasatora § 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. stanowi, że pomoc de minimis może być przeznaczona na finansowanie przygotowania stanowisk pracy, w szczególności na zakup i modernizację maszyn i urządzeń do indywidualnych potrzeb wynikających z psychofizycznych możliwości osób niepełnosprawnych. Sąd pierwszej instancji wskazał natomiast, że naruszony został § 3 pkt 12) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r., zgodnie z którym pomoc de minimis może być przeznaczona na finansowanie "innych kosztów" ponoszonych w ramach indywidualnych programów rehabilitacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, w szczególności przez błędną wykładnię i prawidłowo wskazał, które przepisy prawa powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Sąd prawidłowo uznał, że gdy został opracowany przez właściwe organy i w sposób zgodny z prawem indywidualny program rehabilitacji (IPR) dla K. K., a program ten przewidywał konieczność kupna nowego, bardziej komfortowego samochodu, to zakup ten stanowił "inny wydatek", o którym mowa w § 3 pkt 12) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r., który może być finansowany w ramach pomocy de minimis. Sąd prawidłowo także zakwalifikował koszt samochodu, jako koszt, o którym mowa w § 2 pkt 12a lit. e) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r., tj. koszt dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej do jej potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem przez błędną wykładnię § 3 pkt 2) lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r., gdyż tej wykładni nie przeprowadzał, i słusznie wskazał, że w sprawie niniejszej powinien zostać zastosowany § 3 pkt 12), a wydatek na zakup samochodu w sprawie niniejszej powinien zostać oceniony jako "inny wydatek" (tzn. inny niż wydatki wymienione w poprzednich 11 punktach powołanego przepisu) poniesiony w ramach IPR. Sąd pierwszej instancji dokonał też trafnej wykładni § 2 pkt 12a) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. i zasadnie uznał, że dla pracownika, którego praca polega na stałych wyjazdach do klientów, samochód jest stanowiskiem pracy i wydatek związany z jego zakupem mieści się w § 2 pkt 12a) lit. e) cytowanego rozporządzenia i może być potraktowany jako koszt dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej do jej potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Kasator zarzucił także naruszenie art. 35 ustawy o finansach publicznych przez błędną wykładnię. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie zarzuca niezastosowanie powołanego przepisu i niedokonanie oceny wydatku na zakup samochodu pod kątem wymogów ustawy o finansach publicznych. Art. 35 ustawy o finansach publicznych nakazuje, aby wydatki publiczne były dokonywane w sposób oszczędny i celowy. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ wadliwie zastosował ten przepis i wadliwie ocenił wydatek na kupno samochodu jako niecelowy i nieoszczędny. Kasator zarzucając Sądowi naruszenie powołanego przepisu w żaden sposób nie wykazał, że zakup nowego samochodu spełniającego wymogi IPR opracowanego dla K. K. był wydatkiem niecelowym i nieoszczędnym. Przypomnieć należy, że organ w postępowaniu administracyjnym sugerował, iż należało przerobić jeden ze starych samochodów (Lublin lub Citroen Jumper) na samochód niskopodłogowy, z wygodnym regulowanym fotelem i klimatyzacją, jednak nie wykazał w żaden sposób, że przeróbka taka, zwana przez kasatora "doposażeniem" byłaby technicznie możliwa i ekonomicznie uzasadniona. W tej sytuacji zupełnie gołosłowne jest twierdzenie, że zakup nowego samochodu był niecelowy i nieoszczędny, a przeróbka starego samochodu na nowoczesny i dostosowany do potrzeb niepełnosprawnej pracownicy byłaby bardziej celowa i oszczędna. Na zakończenie należy dodać, że udzielanie pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej oczywiście wymaga bezwzględnego przestrzegania dyscypliny finansowej. Przestrzeganie przepisów obu rozporządzeń ma zapobiec wydawaniu pieniędzy publicznych na cele inne niż w nich przewidziane. Jednak katalog celów zawarty w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. jest katalogiem otwartym, właśnie po to, aby mogły być finansowane także takie wydatki, które są niesklasyfikowane szczegółowo w rozporządzeniu, a konieczne w związku z konkretnym indywidualnym programem rehabilitacji osoby niepełnosprawnej. Celem uregulowania jest bowiem stworzenie takich warunków, aby jak największa liczba osób niepełnosprawnych mogła pracować zawodowo i co za tym idzie prawidłowo funkcjonować w społeczeństwie. Skoro zatem IPR K. K. - pracownicy z 17-letnim stażem i już niemłodej, ale doświadczonej i niełatwej do zastąpienia, przewidywał konieczność zakupu dla niej samochodu, który umożliwi jej dalszą pracę polegającą na częstych podróżach w celach handlowych, to uznać należy, że ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r., ani przepisy Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. nie sprzeciwiają się finansowaniu tego wydatku z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w ramach pomocy de minimis. Zważywszy powyższe zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieusprawiedliwiony. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepis postępowania. Kasator wskazał jako naruszony art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zarzut ten nie został sprecyzowany tzn. kasator nie wyjaśnił w żaden sposób, na czym miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator nie odnosi się do omawianego zarzutu procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, które to granice są wytyczone podstawami kasacyjnymi wskazanymi przez kasatora. Gdy kasator poprzestaje na przytoczeniu podstawy kasacyjnej i wskazaniu rzekomo naruszonych przepisów prawa, lecz nie wyjaśnia w jaki sposób sąd pierwszej instancji dopuścił się ich naruszenia, zarzut kasacyjny nie może być skuteczny. Sąd rozpatrujący skargę kasacyjną nie jest bowiem powołany do konstruowania, ani uzupełniania zarzutów kasacyjnych, a jedynie do oceny ich zasadności. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez bliżej nieokreślone naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Zważywszy powyższe NSA uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji.