II OSK 1395/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. i W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 210/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 1395 / 09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Prokuratora Prokuratury Okręgowego w Gdańsku decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., którą to decyzją uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. i W. L. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2003 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i W. L. pozwolenia na budowę tarasu widokowego oraz urządzenia terenu na cele widowiskowo- rekreacyjne z małą gastronomią na działce nr [...] przy ul. [...] w G. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, wskazując na treść art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) stwierdził, iż spełniając wymóg tego przepisu inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenie Prezydenta Miasta Gdańska zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2001 r., zawierające zgodę na realizację inwestycji na terenie należącym do Skarbu Państwa zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Gdańsk. Z tego wynika, że inwestor dysponował upoważnieniem, działającego w imieniu Skarbu Państwa Prezydenta Miasta Gdańska, na realizację ww. obiektu budowlanego na należącej do Skarbu Państwa działce nr ewid. [...]. Ponadto podniesiono, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2003 r. jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2001 r. W ocenie organu II instancji decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie zawierała wad wskazanych w art. 156 § 1 k. p. a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Prokuratury Okręgowy w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego obowiązującego w dacie podjęcia kontrolowanego rozstrzygnięcia, które polegało na nie mającym umocowania w materiale dowodowym dowolnym przyjęciu, że inwestorzy E. i W. L., składając wniosek o wydanie postulowanej decyzji dysponowali odpowiadającym wydanemu rozstrzygnięciu prawem do zabudowania wskazanej działki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest zasadna w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Trafny w ocenie Sądu pierwszej instancji był zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2003 r. Przywołany przepis stanowił, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu istnienia takiego prawa nie można było wywodzić z dokumentów, na które powoływał się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Oświadczenie Prezydenta Miasta Gdańska zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2001 r. obejmowało wprawdzie wyrażenie zgody na realizację spornej inwestycji na terenie Skarbu Państwa i to zgodnie z wymogami, jakie stawiała wydana uprzednio decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2001 r., jednakże było ono bezskuteczne, bowiem nie odwoływał się do jego treści chronologicznie późniejszy aneks do umowy dzierżawy, sporządzony w dniu [...] października 2002 r. Jak wskazał Sąd ani aneks, ani też wcześniejsza umowa nr [...] nie przewidywały możliwości takiego używania nieruchomości przez dzierżawcę, która pozwalałyby na czynienie na niej inwestycji w postaci, jakichkolwiek naniesień budowlanych. Powyższej oceny nie zmienia zdaniem Sądu także ten fragment aneksu nr 1, który w § 1 stanowił, że wydzierżawiający oddaje do używania i pobierania pożytków nieruchomość zgodnie z opinią Urzędu Morskiego w Gdyni. Opinia ta (z dnia [...] lipca 1997 r.) akceptowała, bowiem możliwość oddania zainteresowanym w dzierżawę terenu, a także możliwość przystąpienia do realizacji inwestycji na tym terenie, jednakże nie może mieć znaczenia prawnego albowiem nie stanowiła prawnej podstawy zmiany zarówno umowy dzierżawy nr [...], jak i aneksu nr 1 do tej umowy. Bez wpływu na treść ww. umowy pozostaje także pismo Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] września 2002 r. Sąd podzielił również stanowisko Prokuratury, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. została podjęta z naruszeniem art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w wersji wówczas obowiązującej. Otóż przepis ten wskazywał, że grunty znajdujące się w pasie drogowym (a takim były te, których dotoczyła decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r.) zarząd drogi może oddawać innym podmiotom gospodarczym m.in. w dzierżawę, ale na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy. W związku z tym trudno uznać, iż taras widokowy oraz urządzenie terenu na cele widowiskowo- rekreacyjne z małą gastronomią spełniają cele wskazane w tym przepisie. Nadto Sąd pierwszej instancji również wskazał, iż umowa nr [...] zmieniona aneksem z dnia [...] października 2002 r. nie może być uznana za czynność prawną, będącą finalnym etapem oddania nieruchomości w dzierżawę na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603). Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że nie wszczęto procedury przewidzianej w tejże ustawie (art. 35 ust. 1 i 2), która w konsekwencji mogłaby doprowadzić do oddania nieruchomości w dzierżawę. Odnosząc się na koniec do treści pisma inwestora złożonego do akt sprawy w dniu rozprawy, a także do załączonych do niego dokumentów Sąd podkreślił, iż z faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska nie można wyprowadzać wniosku, że faktycznie była ona zgodą na zabudowę nieruchomości, której expresis verbis nie artykułowała umowa dzierżawy (nr [...]). W ocenie Sądu niezmiernie ważne w sprawie jest to, że zarówno organ jak i inwestor mógł i powinien tak sformułować aneks nr 1 z dnia [...] października 2002 r., aby w jego treści została przewidziana możliwość zabudowy nieruchomości. Ponieważ tego nie uczynił nie sposób wykazać, że umowa bądź aneks, o którym mowa, stanowiły podstawę prawną dla takiej zabudowy. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności uzasadniały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym też orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i W. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym: 1. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dokumentem wykazującym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być w przedmiotowej sprawie wyłącznie umowa dzierżawy, zawierająca stosowne zapisy co do możliwości prowadzenia na dzierżawionej nieruchomości prac budowlanych, podczas gdy z powyższego przepisu nie można wywieść takiego ograniczenia inwestora w zakresie środków, którymi może on wykazywać swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do przyjęcia, iż skarżący nie spełnili wymogów przewidzianych przez powyższy przepis poprzez przedłożenie oświadczenia Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na prowadzenie inwestycji na terenie Skarbu Państwa; 2. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy na gruncie przedmiotowej sprawy działka, na której zlokalizowano inwestycje skarżących w dacie zawierania umowy dzierżawy ww. terenu oraz w dacie wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a także w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie znajdowała się w pasie drogowym i nie dotyczą jej ograniczenia w zakresie celów, na jakie owe grunty mogą być oddawane w dzierżawę; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego treść, w tym: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było dotknięte wadami w postaci naruszenia prawa materialnego skutkującymi nieprawidłowym rozstrzygnięciem przez ten organ sprawy, 2. art. 113 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy mimo nie wyjaśnienia całokształtu sprawy i nie przeprowadzenia analizy całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym oceny roli i znaczenia dokumentów- oświadczenia Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na prowadzenie inwestycji na terenie Skarbu Państwa, aneksu nr 1 do umowy dzierżawy nr [...], pisma Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] września 2002 r. dla stwierdzenia wypełnienia przez skarżących wymogów w zakresie możliwości uzyskania pozwolenia na budowę oraz braku przeanalizowania funkcji, jaką pełniła działka nr [...] przy ul. [...] w G., na której zlokalizowano inwestycję skarżących w dacie zawierania przez Skarb Państwa, umowy ze skarżącymi z dnia [...] sierpnia 1997 nr [...] oraz w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. zatwierdzającej projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę przez co niesłusznie uznano, iż w przedmiotowej sprawie winno mieć zastosowanie ograniczenie w oddawaniu gruntów leżących w pasie drogowym w dzierżawę określone w zapisie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, E. i W. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz wnoszących kasację kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestorzy, odwołując się do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz wskazując na treść definicji pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego) podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie posiadali oni podpisaną z właścicielem terenu (Skarbem Państwa) umowę dzierżawy nr [...]. Zatem zgodnie z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego posiadali tytuł prawny do władania przedmiotową nieruchomością. Jeżeli zaś chodzi o prawo dysponowania przez skarżących tą nieruchomością na cele budowlane to bezsprzecznie złożenie inwestorom oświadczenia przez Prezydenta Miasta Gdańska w piśmie z dnia [...] kwietnia 2001 r., działającego w imieniu właściciela terenu zgodnie, z którym zezwolono inwestorom na wykonanie budowy zgodnie z wymogami, jakie stawiała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2001 r. Ponadto jak zauważyli wnoszący kasację, obowiązujący przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymagał, aby zezwolenie na prowadzenie prac budowlanych na dzierżawionym terenie musiało być expressis verbis określone w sformułowaniach stosunku prawnego na podstawie, którego wnioskodawca (inwestor) korzystał z nieruchomości. Inwestor winien jedynie wykazać, iż takie uprawnienie posiada. Tymczasem Sąd pierwszej instancji spełnienie przesłanki ww. przepisu upatruje jedynie w stosownych postanowieniach zawartych w umowie dzierżawy lub aneksach do niej, czego nie można było podzielić, stosując wykładnię językową, celowościową, czy systemową. Zatem skoro z żadnego przepisu ustawy nie wynika, w jakiej formie i gdzie ma się znajdować odpowiedni zapis, wskazujący na uprawnienie wnioskodawcy (inwestora) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można odmawiać wnoszącym kasację tego prawa w sytuacji, gdy kilka niezależnych od siebie dokumentów (oświadczenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2001., aneks nr 1 do umowy dzierżawy nr [...], pismo Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] września 2002 r.), w sposób jednoznaczny potwierdzają zgodę właściciela terenu na prowadzenie prac inwestycyjnych na dzierżawionym terenie. Odnosząc się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych inwestorzy podnieśli, iż w momencie wydawania decyzji przedmiotowa działka nie była użytkowana, jako działka drogowa. Taką funkcję przez krótki okres czasu przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od 2004 r., a więc po dniu wydania decyzji pozwolenia na budowę oraz po dniu zawarcia umowy dzierżawy. W uzasadnieniu uchwały nr XIX/458/08 Rady Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2008 r. wskazano, iż przyjęcie w planie z 2004 r. funkcji drogowej dla działki nr [...] nastąpiło w wyniku błędu organu polegającego na nieuwzględnieniu w sporządzaniu ustaleń tego dokumentu wydanego już uprzednio pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce inwestycji skarżących, którą dopuszczał uprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W efekcie powyższego błędu powstający na podstawie wydanego pozwolenia na budowę obiekt znalazł się w pasie drogowym. Natomiast teren, na którym powstał obiekt skarżących stanowi ciąg pieszy- przedłużenie chodnika biegnącego wzdłuż ul. [...] oraz nieurządzoną zieleń i pas wzdłuż ciągu pieszego, wykorzystywanego na cele usługowe. W skraju południowo- zachodnim terenem tym przebiega ciąg pieszy i rowerowy. Powyższy sposób korzystania z przedmiotowego terenu potwierdza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Brzeźno ul. [...] uchwalony w dniu 31 stycznia 2008 r. Autor kasacji stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie znajduje się w pasie drogowym i nie dotyczą jej ograniczenia w zakresie celu, na jaki może być oddawana w najem lub dzierżawę, określone w art. 22 ustawy o drogach publicznych. Natomiast nawet, gdy owa działka uprzednio (w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r.) znajdowała się w pasie drogowym to i tak inwestycja skarżących pełniła w stosunku do użytkowników ruchu pieszego i rowerowego (nie odbywa się tam ruch kołowy) funkcję usługową zaspokajającą ich potrzeby (art. 22 ust 2 ustawy o drogach publicznych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne. Za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 113 p.p.s.a. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego składu orzekającego, które składa się na treść pełnionej przez niego funkcji związanej z przeprowadzeniem rozprawy. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce wówczas, gdy przewodniczący nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 625/07, niepubl.). Przedstawione wyżej okoliczności w warunkach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały. Argumentacja strony wnoszącej kasację sprowadza się do podważenia dokonanej przez Sąd subsumcji tj. wadliwego uznania, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, która to sytuacja nie może być jednak kwestionowana za pomocą tak skonstruowanego zarzutu. Za zasługujący natomiast na uwzględnienie należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu (w stanie prawnym na dzień kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. "Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" to z kolei tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Podkreślić przy tym należy, iż stosunek zobowiązaniowy, w okolicznościach niniejszej sprawy, jakim była dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie, będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine). Tak, więc z treści omawianej normy t.j. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie wynikało, aby dokumentem wykazującym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogła być wyłącznie umowa dzierżawy, zawierająca stosowne zapisy, co do możliwości prowadzenia na dzierżawionej nieruchomości prac budowlanych. Z treści tego przepisu nie można wywieść takiego ograniczenia inwestora w zakresie środków, którymi może on wykazywać swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98, niepubl.). W niniejszej sprawie zdaniem Sądu pierwszej instancji oświadczenie Prezydenta Miasta Gdańska zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2001 r. obejmowało wprawdzie wyrażenie zgody na realizację spornej inwestycji na terenie Skarbu Państwa i to zgodnie z wymogami, jakie stawiała wydana uprzednio decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2001 r., jednakże było ono bezskuteczne, bowiem nie odwoływał się do jego treści chronologicznie późniejszy aneks do umowy dzierżawy, sporządzony w dniu [...] października 2002 r. Tego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można podzielić. Nie jest bowiem uprawniony pogląd, aby tylko fakt braku powtórzenia oświadczenia o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w aneksie do umowy dzierżawy, sporządzonym w dniu [...] października 2002 r. stanowił o bezskuteczności tegoż oświadczenia. Stosownie do art. 696 k.c. " Dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. W myśl, więc art. 696 k.c. należało uznać, iż skoro działający w imieniu właściciela działki (Skarbu Państwa) Prezydent Miasta Gdańska, wyraził zgodę na wykonanie konkretnie oznaczonej inwestycji, wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2001 r., to tym samym wyraził on zgodę na zmianę przeznaczenia przedmiotu dzierżawy. Udzielona zgoda prowadziła, zatem do częściowej modyfikacji istniejącego stosunku zobowiązaniowego w zakresie jej przedmiotu, dając wydzierżawiającemu uprawnienie do wykonania określonych robót budowlanych. Rację ma więc strona wnosząca skargę kasacyjną, iż uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, nie musi wynikać jedynie z samej umowy, na podstawie której nawiązano ten stosunek prawny. Może on, bowiem również wynikać z późniejszych odpowiednich oświadczeń woli stron tego stosunku, odpowiednio modyfikujących go. Odnosząc się z kolei do zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.- zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) poprzez jego zastosowanie stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał, z czego wynikała ocena zaprezentowana w skarżonym wyroku, iż zamierzenie budowlane, które było przedmiotem objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę znajdowało się w chwili wydania tej badanej decyzji na gruntach usytuowanych w pasie drogowym. Nie wyjaśniono przy tym, czy takie usytuowanie przedmiotowego obiektu miało wpływ na wynik sprawy, przy uwzględnieniu dokumentacji złożonej przez inwestora przed wydaniem decyzji badanej i to w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., bowiem trafnie wywiedziono w kasacji, że skarżonym wyrokiem dokonano wadliwej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i nie wykazano przyczyn, dla jakich w sprawie zastosowano art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Tym samym za wadliwe uznać należało oparcie objętego skargą kasacyjna wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co stanowi o uchybieniu tej normie prawnej. Powyższe okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności faktycznych zawartych w kontrolowanym rozstrzygnięciu, pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a.