II SA/Po 1061/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego oraz ze skargi G. G. i K. G. na uchwałę Rady Gminy Sośnie z dnia 14 grudnia 2007 r. nr XVI/72/07 w przedmiocie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sośnie I. ze skargi Wojewody Wielkopolskiego 1. stwierdza, że uchwała nr XVI/72/07 Rady Gminy Sośnie z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sośnie w zakresie określonym w dziale 4 w pkt 20 "Polityka kształtowania usług turystyczno-rekreacyjnych", zdanie trzecie w części o brzmieniu: "...oraz lokalizację nowej bazy we wsi Cieszyn wraz ze stawami Staw Nowy i Staw Spiek" jest niezgodna z prawem. 2. zasądza od Gminy Sośnie na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżony akt w części wskazanej w pkt 1 nie może być wykonany. II. ze skargi G. G. i K. G. oddala skargę. /-/ B. Drzazga /-/ M. Kwiecińska /-/ W. Batorowicz Uchwałą Nr XVI/72/07 Rada Gminy Sośnie z dnia 14 grudnia 2007r. zatwierdziła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sośnie. W punkcie 20 "Polityka kształtowania usług turystyczno-rekreacyjnych" w dziale 4 "Strefy polityk szczegółowych" uchwalonej zmiany studium zdanie trzecie otrzymało brzmienie następujące "Przewiduje się powiększenie terenów rekreacyjnych wokół zbiornika retencyjnego oraz lokalizację nowej bazy we wsi Cieszyn wraz ze stawami: Staw Nowy i Staw Spiek". Uchwała Rady Gminy została poprzedzona procedurą uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia11 lipca 2004r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717), między innymi pismem z dnia 10.05.2007r. Wójt Giny Sośnie zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 16 ust. 7 oraz art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. z 2004r. Nr 92 poz. 880 ze zm.) o ochronie przyrody. Do pisma zostały dołączone projekt Uchwały Gminy Sośnie wraz z załącznikami w postaci ujednoliconego tekstu zmiany studium i ujednoliconego rysunku zmiany studium. Działając z upoważnienia Wojewody Wielkopolskiego Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem z dnia 6 czerwca 2007r. znak [...], uzgodnił projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sośnie. W uzasadnieniu wskazał, iż teren objęty projektem położony jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Wzgórza Ostrzeszowskie i Kotlina Odolanowska" Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy" oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Dolina Baryczy"., co uzasadnia na podstawie art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody w postępowaniu planistycznym, konieczność przeprowadzenia uzgodnień z Wojewodą. Po przeanalizowaniu załączonego projektu studium (błędnie określonego jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) stwierdzono, że nie jest on sprzeczny z celami ochrony w/w obszarów chronionych. W czerwcu 2008r. do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody wpłynęło pismo Gospodarstwa Rybackiego[...] o zagrożeniu dla środowiska przyrodniczego powstałym w wyniku przyjęcia przez Gminę Sośnie uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w części dotyczącej lokalizacji nowej bazy turystycznej wraz ze stawami: Staw Nowy i Staw Spiek i przekształcenie tych stawów hodowlanych z terenów wód otwartych na tereny usług rekreacyjno-turystycznych. Po analizie posiadanej dokumentacji dotyczącej projektu zmiany studium oraz przyjętych ostatecznie uchwałą Rady Gminy Sośnie z dnia 14 grudnia 2007r. zmian studium, Wojewoda Wielkopolski stwierdził niezgodność pomiędzy zapisami zawartymi w projekcie przedmiotowego studium, przekazanym w maju 2007r. do uzgodnienia, a tekstem przyjętym przez Radę Gminy Sośnie uchwałą z dnia 14 grudnia 2007r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sośnie. Niezgodność dotyczyła punktu 20 w dziale 4 "Strefy polityk szczegółowych" , w którym w zdaniu trzecim po wyrażeniu "Przewiduje się powiększenie terenów rekreacyjnych wokół zbiornika retencyjnego..." dodano nieprzedłożony wcześniej do uzgodnienia tekst: "...lokalizację nowej bazy we wsi Cieszyn wraz ze stawami: Staw Nowy i Staw Spiek". Okoliczność powyższa przesądziła o wniesieniu przez Wojewodę Wielkopolskiego pismem z dnia 7 listopada 2008r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr XVI / 72/07 Rady Gminy Sośnie z dnia 14 grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sośnie w zakresie dotyczącym działu 4 pkt 20 zdanie trzecie w części obejmującej słowa: "...lokalizację nowej bazy we wsi Cieszyn wraz ze stawami: Staw Nowy i Staw Spiek". Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowego studium we wskazanym powyżej zakresie. Zarzucił przy tym, że ten fragment uchwały Rady Gminy Sośnie został wprowadzony z pominięciem procedury uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, o której mowa w art. 16 ust. 7 oraz art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880 ze zm.), a jego realizacja stanowiłaby realne zagrożenie dla środowiska naturalnego tego regionu, na co wskazują między innymi przedstawione przez organizacje związane z ochroną przyrody opinie tj. Komitet Ochrony Orłów – pismo z dnia 14.07.2008r. i Muzeum i Instytut Zoologii Polskiej Akademii Nauk, Stacja Ornitologiczna- pismo z dnia 4.08.2008r. W odpowiedzi na skargę Gmina Sośnie wniosła o jej oddalenie. Nie kwestionując przedstawionych przez skarżącego faktów, dotyczących tekstu przedłożonego do uzgodnienia i ostatecznie zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy, Gmina uznała, iż w świetle przepisu art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uzgodnienia z Wojewodą dotyczy jedynie zgodności studium z ustaleniami programów zawierających zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu kryzysowym określonymi w art. 48 ust. 1 ustawy. Przedstawiony projekt zmiany studium tych kwestii nie dotyczył nie wymagał więc uzgodnienia z Wojewodą tym bardziej nie wymagała takiego uzgodnienia wprowadzona później zmiana do projektu. Gmina nie ma ponadto obowiązku uzgadniania zmian wprowadzanych do projektu studium po uwzględnieniu uwag wniesionych w trakcie procesu sporządzania studium; ustawodawca bowiem w przeciwieństwie do wymogów określonych w art. 17 ust. 13 ustawy dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, takich obowiązków nie nałożył w przypadku sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeżeli zaś chodzi o obowiązek uzgodnień, wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności z art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, to występuje on zgodnie z powołanym przepisem, wyłącznie wówczas gdy projekt studium może znacząco oddziaływać na obszar istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000. W ocenie Gminy wprowadzenie czy też rozszerzenie funkcji turystycznej, rekreacyjnej na objętym projektem studium obszarze, nie będzie oddziaływać w sposób istotny na obszar chroniony Natura 2000. Wskazując na powyższe Gmina Sośnie wniosła o oddalenie skargi. Pismem z dnia 24 listopada 2008r. skargę na uchwałę Rady Gminy Sośnie Nr XVI/72/07 z dnia 14 grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sośnie wnieśli G. G. oraz K. G . Skarżący wskazali, że są dzierżawcami działek Nr [...],[...],[...] obręb wsi [...], na których zlokalizowane są trzy stawy hodowli ryb, w tym wskazane w uchwale Rady Gminy stawy tj. Staw Nowy i Staw Spiek. Również i w tym przypadku Gmina Sośnie wniosła o oddalenie skargi wskazując, że skarżący nie mają interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały – ich interes jest jedynie interesem faktycznym, a tym samym nie mają legitymacji w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały. Postanowieniem z dnia 5 marca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę Wojewody Wielkopolskiego oraz skargę G. G. i K. G. na uchwałę Rady Gminy Sośnie Nr XVI/72/07 z dnia 14 grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sośnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę Wojewody Wielkopolskiego uznać należy za uzasadnioną. Zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to – w przypadku zmiany studium czego dotyczy zaskarżona uchwała Rady Gminy Sośnie - konieczność stosowania przepisów art. 9 – 13 ustawy. W szczególności w niniejszej sprawie ocenie Sądu, w związku z zarzutami skargi, podlega kwestia zachowania przez Gminę Sośnie sformalizowanej procedury sporządzenia i uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określonych w art. 11 ustawy obejmującej: 1. ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, 2. możliwość składania wniosków do studium i obowiązek rozpatrzenia ich przez organ sporządzający studium 3. uzgodnienie projektu z wymienionymi w ustawie organami 4. wystąpienie o opinię do wymienionych w ustawie organów 5. wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu 6. dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w studium 7. możliwość zgłaszania uwag do projektu studium 8. rozstrzygnięcie przez radę gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag do projektu studium. Obowiązek przeprowadzenia uzgodnień projektów studium warunków i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikać może przy tym nie tylko z przepisów regulujących bezpośrednio gospodarkę przestrzenną ale również z ustaw szczegółowych. Przykładem przepisów mających wpływ na gospodarkę przestrzenną, jest ustawa z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880 ze zmianami), w której przewidziano między innymi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, a także obszaru krajobrazu chronionego wymagają uzgodnień z właściwym miejscowo Wojewodą (art 16 ust 7 ustawy i art. 23 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały). W okolicznościach niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że w trakcie przeprowadzonej w niniejszej sprawie procedury sporządzania studium, doszło do naruszenia trybu postępowania w szczególności w zakresie czynności wskazanych powyżej w punktach 3, 5, 6 i 7. Jest okolicznością bezsporną w sprawie niniejszej, że Staw Spiek i Staw Nowy położone są na terenach działek mieszczących się w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Wzgórza Ostrzeszowskie i Kotlina Odolanowska" Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy" oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 PLB 20001 "Dolina Baryczy". Przekształcenie tych stawów hodowlanych z terenów wód otwartych na tereny usług turystyczno-rekreacyjnych nie było – co jest okolicznością niesporną - przewidziane w pierwotnym projekcie studium przedłożonym Wojewodzie Wielkopolskiemu przy piśmie z dnia 10.05.2007r. celem uzgodnienia na podstawie art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Powołane przepisy ustawy o ochronie przyrody wbrew zarzutom podnoszonych przez Gminę Sośnie, nakładały obowiązek dokonania uzgodnień projektu studium z właściwym Wojewodą, i to w każdym przypadku uchwalania lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jeżeli tylko projekt ten dotyczy obszarów chronionego krajobrazu (art. 23) lub parku krajobrazowego (art. 16). Wprowadzone ustawą z dnia 3 października 2008r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 201 poz. 1237 ) zmiany weszły w życie z dniem 15 listopada 2008r., a więc po podjęciu zaskarżonej uchwały. Utrzymały one w zakresie wskazanym powyżej obowiązek przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 16 i 23 ustawy ( park krajobrazowy i obszar chronionego krajobrazu ), zmienił się jedynie organ uzgadniający – wojewodę zastąpił regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zmiany objęły również art. 30 ustawy, wprowadzając nieistniejący poprzednio obowiązek dokonania uzgodnień w zakresie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin dotyczących istniejących lub projektowanych obszarów Natura 2000. Obowiązek ten nie istniał w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, stąd też rozważania Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, a odnoszące się do kwestii czy wprowadzone zmiany mogły znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, należy uznać za bezprzedmiotowe. Sąd podziela stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że uchwalenie studium wraz ze zmianami mającymi – tak jak w niniejszym przypadku charakter merytoryczny – wprowadzonymi do projektu już po jego uzgodnieniu z właściwym organem, czyni procedurę uzgodnienia czystą iluzją i w istocie rzeczy prowadzi do sytuacji równoznacznej z pominięciem wymaganej przepisami ustawy o ochronie przyrody, procedury uzgodnienia studium, w zakresie określonym w art. 16 i 23 ustawy. Należy przy tym zauważyć, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych odnośnie wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 11 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie znajduje więc tu zastosowania argumentacja odwołująca się do treści art. 17 ust. 13 ustawy oraz faktu, że w stosunku do studium zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie przewidział, tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązku ponownych uzgodnień po wprowadzeniu uwag. Jak wynika bowiem z załącznika Nr 3 do Uchwały Nr XVI/72/07 Rady Gminy Sośnie z dnia 14 grudnia 2007r. (pkt 3 uchwały) w ustawowym terminie nie wniesiono żadnych uwag do projektu studium w związku z czym Rada Gminy Sośnie, nie podjęła rozstrzygnięcia o wniesionych uwagach (k. 141 akt adm.). Również, jak wynika z protokołu z dnia 9.10.2007r. dotyczącego dyskusji nad projektem studium, dyskusja się nie odbyła. Natomiast zmiana polegająca na przeznaczeniu działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], a więc między innymi działek na których znajdują się stawy Nowy i Spiek pod rekreację, została przyjęta na posiedzeniu komisji Rozwoju Gospodarczego i Infrastruktury z dnia 9 listopada 2007r. co wynika z protokołu posiedzenia Komisji ( k. 133 akt administracyjnych). Wprowadzenie zmian do projektu studium było zatem wewnętrzną inicjatywą Gminy. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu ukazało się w Gazecie Ostrowskiej w dniu 8 sierpnia 2007r. (Nr 32) i przewidywało, że projekt studium będzie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 30 sierpnia 2007r. do 11 października 2007r. w siedzibie Urzędu Gminy Sośnie, zaś publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie zmianami studium odbędzie się 9 października 2007r. (k. 130 a/a). Wprowadzona na posiedzeniu Komisji Rozwoju Gospodarczego i Infrastruktury w dniu 9 listopada 2007r. zmiana do projektu studium polegająca na przeznaczeniu działek Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] pod działalność rekreacyjno-turystyczną, nastąpiła zatem po wyłożeniu projektu studium do publicznej wiadomości oraz po upływie terminu przewidzianego dla przeprowadzenia publicznej dyskusji. Taki sposób przeprowadzenia procedury związanej ze sporządzeniem studium prowadzi w konsekwencji do sytuacji w której pewne obligatoryjne etapy postępowania stają się pozorne. Chodzi tu przede wszystkim o uzgodnienie projektu studium z właściwym organem oraz te etapy postępowania, które mają umożliwić lokalnej społeczności wpływ na przyjęte w studium rozwiązania ( wyłożenie projektu studium do publicznej wiadomości, dyskusja publiczna nad projektem, możliwość zgłaszania uwag do projekt ). W sytuacji, w której już po przejściu powyższych etapów, dochodzi do zmiany projektu studium i uchwalenia studium w nowym, zmienionym brzmieniu, zachowanie trybu sporządzania studium, a więc wymaganej ustawą sekwencji czynności staje się jedynie iluzoryczne. Takie naruszenie trybu sporządzania studium uznać należy za istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1ustawy. Prowadzi ono bowiem do pominięcia nie tylko etapu obligatoryjnych uzgodnień z właściwymi organami ale również niezapewnienia w sposób realny lokalnej społeczności wpływu na proces tworzenia studium. Mając powyższe na uwadze Sąd rozpatrując skargę Wojewody Wielkopolskiego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 93 ust. 1 oraz 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) orzekł jak w punkcie I wyroku. Skargę G.G. i K. G. należało oddalić. Warunkiem wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi przy tym wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skarżącym może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego ( art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) lecz aktem wewnętrznym, kształtującym politykę gminy, skarżący G. G. i K. G. nie wykazali zaś, by akt ten naruszał w sposób bezpośredni ich uprawnienia wynikające z konkretnej normy prawa materialnego. W tych warunkach skargę ich należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa. W. Batorowicz /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał /-/ M. Kwiecińska hp