II GSK 1073/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 226/09 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 226/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2008 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. o umorzenie w całości zaległych składek za okres do 31 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu powołała się na swoją ciężką sytuacją materialną, która nie pozwala jej uregulować powstałych zaległości. Decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm., dalej cytowana jako ustawa o s.u.s) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia zadłużenia w kwocie 129.549,08 zł na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, ale jest właścicielką samochodu osobowego marki Opel [...] rok produkcji 2002 r. oraz Poloneza [...] z 1992 r., jest zatrudniona w I Urzędzie Skarbowym [...] [...] i uzyskuje dochód z tytułu umowy o pracę z podstawą wymiaru składek za miesiąc czerwiec 2008 r. w wysokości 2.563,86 zł, przez co nie można uznać, że jej należności są trwale nieściągalne. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3a wskazanej ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), który daje możliwość umorzenia powstałego zadłużenia pomimo braku całkowitej nieściągalności. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zakład utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. W ocenie organu, osiągany przez skarżącą dochód z tytułu umowy o pracę umożliwia jej uregulowanie zadłużenia wobec Zakładu chociażby w formie układu ratalnego. Ponadto nie wykazano, aby nieopłacanie należności z tytułu składek było następstwem szczególnych okoliczności, czy też zdarzeń losowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. G. W. ponownie podkreśliła swoją trudną sytuację finansową oraz podniosła, że część zaległości wobec ZUS uległa 5 letniemu przedawnieniu zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s. Wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 226/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ prawidłowo ustalił, iż w odniesieniu do skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek, o jakiej jest mowa w art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd podkreślił, że skarżąca osiąga stały dochód w postaci miesięcznego wynagrodzenia za pracę oraz nie ma konieczności korzystania z pomocy społecznej, zaś świadczenia alimentacyjne na dwoje wnuków, po 500 zł na każde z dzieci, reguluje dobrowolnie nie występując o ich obniżenie. Pomimo oświadczenia skarżącej o posiadaniu jednego samochodu z dokumentów wynika, że jest właścicielką pojazdów Opel [...] z 2002 r. oraz Polonez [...] z 1992 r., które mogą stanowić przedmiot postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie zostały również spełnione przesłanki określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów, z których wynikałoby, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną wnioskodawczyni nie jest w stanie opłacić należności wobec Zakładu, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny. Skarżąca ma dwójkę dzieci, w wieku 31 i 35 lat, które są na własnym utrzymaniu, jest osobą zamężną, a powołując się w postępowaniu wyjaśniającym na okoliczność pozostawania w separacji ze swoim mężem T. W., nie przedłożyła stosownego orzeczenia Sądu. Istnieje zatem możliwość egzekwowania powstałego zadłużenia od obojga małżonków (art. 29 Ordynacji podatkowej w związku z art. 31 ustawy o s.u.s.). Również z dokumentacji medycznej skarżącej nie wynika, aby była ona osobą niezdolną do pracy, czy mającą dolegliwości zdrowotne ograniczające jej możliwości zarobkowe. W kwestii przedawnienia należności z tytułu składek Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zarzut przedawnienia może być zgłoszony wyłącznie w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem przedawnione zobowiązanie przestaje istnieć i nie może być egzekwowane. Natomiast zobowiązanie, które nie istnieje nie może być przedmiotem postępowania o jego umorzenie. O tym, czy upłynął okres przedawnienia zaległych składek i na podstawie jakiego stanu prawnego należy oceniać tę kwestię, będzie mógł orzec sąd administracyjny w trakcie kontroli postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej: p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że do 1 stycznia 2003 r., kiedy ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) okres przedawnienia został wydłużony do 10 lat, zadłużenie skarżącej nie uległo przedawnieniu, natomiast od 1 stycznia 2003 r. 10 letni okres przedawnienia obowiązuje również co do składek, których obowiązek zapłaty powstał przed tą datą. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. W. Zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o s.u.s., poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego odmówiono jej umorzenia zaległości w składach ZUS, podczas gdy skarżąca jest trwale pozbawiona możliwości spłaty zadłużenia. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego wymienionego w art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s., w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r. w zw. z art. 23 cytowanej wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego nie uwzględniono faktu przedawnienia zobowiązania w składkach na ubezpieczenia społeczne powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że nie prowadzi działalności gospodarczej, ponieważ uległa ona likwidacji, brak jest jakiegokolwiek majątku na zaspokojenie zaległości i brak jakichkolwiek możliwości do przeniesienia tej odpowiedzialności na osoby trzecie. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s. czynności wydłużających bieg przedawnienia nie została wykonana, z tego też powodu nie obwiązują terminy przedawnienia 10-letnie, lecz 5-letnie. Z dniem 1 stycznia 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s., wydłużający okres przedawnienia, także wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. i nie obowiązuje wstecz, zgodnie z zasadą lex retro non agit. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna zwrócona jest przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, zatem zarzuty powinny być skierowane przeciwko działaniom tego Sądu. Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej nie wskazuje żadnego przepisu p.p.s.a., który naruszył Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, co stanowi o jej oczywistej wadliwości. Oba zarzuty sformułowane przez kasatorkę dotyczą naruszenia prawa materialnego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich oceny, jednak w takim tylko zakresie, na jaki pozwala treść skargi kasacyjnej. Kasatorka zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o s.u.s. i odmowę umorzenia w sytuacji, kiedy jest ona trwale pozbawiona możliwości spłaty. Dla uzasadnienia tego zarzutu przytacza uregulowania art. 28 ustawy o s.u.s. dotyczące całkowitej nieściągalności i stwierdza, co jest niesporne, że nie prowadzi już działalności gospodarczej. Dalej zaś podnosi sporną okoliczność, że brak jest jakiegokolwiek majątku na zaspokojenie zaległości i brak możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Stanowisko kasatorki nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione, zaś z akt sprawy wynika, że jest ona właścicielką dwóch samochodów, pozostaje w zatrudnieniu i ma stały dochód, a egzekucja należności będzie mogła być prowadzona także z majątku wspólnego z mężem. Wobec braku jakiejkolwiek argumentacji przeciwnej omawiany zarzut kasacyjny uznać należy za nieusprawiedliwiony. Nie jest także zasadny zarzut kasacyjny dotyczący przedawnienia należności z tytułu zaległych składek, a stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez Sąd I instancji jest w pełni trafne. Powtórzyć zatem należy, że zarzut przedawnienia należności z tytułu składek nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu o ich umorzenie. Umorzyć można bowiem tylko należności istniejące, zatem stwierdzenie przedawnienia składek uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania o umorzenie należności z powodu bezprzedmiotowości (gdyż skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać). Kwestię tę wyjaśniał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07 i 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, a Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela. Ewentualne przedawnienie należności mogłoby natomiast stanowić skuteczny zarzut w toku postępowania egzekucyjnego, bowiem nie można egzekwować należności, która wygasła z powodu przedawnienia. Nie jest także trafny pogląd skarżącej dotyczący przedawnienia jej zobowiązania. Zaległości dotyczą okresów od września do grudnia 1998 r. i od kwietnia 1999 r. do kwietnia 2004 r., zatem, biorąc pod uwagę obowiązujący do 1 stycznia 2003 r. 5-letni okres przedawnienia, żadne zaległości nie przedawniły się przed dniem 1 stycznia 2003 r. Oznacza to, że w momencie wejścia w życie nowych przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. zobowiązania skarżącej nie były przedawnione. W opisanej sytuacji prawnej powstaje problem, czy należności, które nie uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r. włącznie, podlegają nowym regułom przedawnienia obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na tak postawione pytanie jest pozytywna. Zauważyć należy, że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, która jest stała. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że istnieje "prawo do przedawniania", które jako prawo nabyte dłużnika podlegałoby ochronie. Skoro w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, to jest nowy termin przedawnienia. Nie dochodzi tu do działania prawa wstecz, albowiem jak już zaznaczono zobowiązanie jest nadal to samo. Ustawodawca nie możne jedynie wydłużyć terminu przedawnienia roszczenia, który już upłynął. W takim wypadku dochodziłoby do działania prawa wstecz, albowiem wygasłe roszczenie "odżyłoby" na nowo. W kwestii dopuszczalności wydłużania terminu przedawnienia wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 12 lipca 2007 r. (sygn. I UK 37/07, OSNP 2008, Nr 17-18, poz. 266), który zauważył że "prawo zmiany terminów przedawnienia jest, więc domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego". Do przytoczonego poglądu nawiązał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. I UZP 4/08 (Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 17), w której przyjęto, iż "do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074)". Z kolei w uchwale Sądu Najwyższego z 2 lipca 2008 r. sygn. II UZP 5/08 (Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16), również uznano, że "dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych". Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w wyroku z 12 listopada 2007 r. sygn. I UK 147/07 (LEX nr 359577), w którym stwierdził, że "przepis art. 24 ust. 4 w nowym brzmieniu ma zastosowanie do tych tylko należności z tytułu składek wymagalnych przed dniem jego wejścia w życie, które nie były przedawnione (tu: z powodu upływu pięcioletniego terminu przedawnienia) w dniu 1 stycznia 2003 r.". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. III SA/Wa 2425/06 (LEX nr 328643) zauważył, że "z dniem 1 stycznia 2003 r., ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), wprowadzony został dziesięcioletni termin przedawnienia należności poprzez zmianę art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Okoliczność, że należność powstała przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie ma tu znaczenia. Z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu stosowanie przepisu dotychczasowego wymaga wyraźnego ustawowego odesłania.". Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 grudnia 2008 r. (II GSK/547/08), z dnia 20 stycznia 2009 r. (II GSK651/08) i z dnia 18 marca 2009 r. (II GSK 835/08) zajął jednolite stanowisko, iż do instytucji przedawnienia należy stosować przepisy nowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w powołanych orzeczeniach. Konsekwencją przyjęcia wskazanego stanowiska jest stwierdzenie, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia. Zatem zarzut kasacyjny dotyczący nieuwzględnienia upływu przedawnienia jest nieusprawiedliwiony z uwagi na to, że należności skarżącej nie uległy przedawnieniu, a nawet gdyby należności składkowe skarżącej uległy przedawnieniu, to nie mogłoby to prowadzić do umorzenia należności z tytułu składek. Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.