I SA/Wa 169/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administarcyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania [...] Towarzystwa [...] S.A. w G., decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [..] stycznia 2007 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Akademię [...] w G. prawa własności gruntu Skarbu Państwa położonego w G. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [....], działając na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Akademię [...] w G. prawa własności gruntu Skarbu Państwa położonego w G., oznaczonego jako działki nr: [...]. Pismem z dnia 12 października 2007 r. [...] Towarzystwo [...] S.A. w G. wniosło o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją Wojewody [...], jako podstawę wznowienia wskazując art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 147 KPA, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Od decyzji odmownej [...] Towarzystwo [...] S.A. w G. złożyło odwołanie. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu organ ustalił, że działki nr: [...] w dniu 1 września 2005 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w użytkowaniu wieczystym Akademii [...] w G. - na co wskazują odpisy z ksiąg wieczystych KW Nr [...], uwzględniając nadanie z dniem 1 stycznia 2002r. [...] Szkole [...] w G. nazwy Akademii [...] w G. Minister wskazał, że zgodnie z art. 147 KPA wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, tj. osoby posiadającej interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA. Organ ustalił, że postępowanie dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] w prawo własności zostało zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Z akt nie wynika, aby do tej daty [...] Towarzystwo [...] S.A. w G. zgłosiło wniosek o zwrot nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1967 r., Rep. A Nr [...] na rok 1967. Skarżący wniosek o zwrot złożył dopiero pismem z dnia 10 maja 2007 r., a więc już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem Ministra, skoro roszczenie o zwrot nieruchomości zostało zgłoszone już po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., to, w dniu wydania tej decyzji [...] Towarzystwo [...] SA nie mogło być stroną tego postępowania, a więc nie może mieć zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. [...] Towarzystwo [...] S.A. w G. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4 KPA w zw. z art. 147 KPA poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w rzeczywistości spełnione zostały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., z uwagi na brak udziału strony bez własnej winy w przedmiotowym postępowaniu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 KPA poprzez przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 KPA poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym strony; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 KPA poprzez nie zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz przedstawienia dowodów, co jest niezbędne do realizacji przez organ obowiązku zebrania całego materiału dowodowego; 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 KPA poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewoda [...], prowadząc postępowanie w sprawie nabycia ex lege prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Akademię [...] w G. winien zbadać spełnienie obu przesłanek wskazanych w przepisie art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym przez dokonanie analizy stanu prawnego nieruchomości. Nabycie z mocy prawa z dniem 27 września 1990 r. przez [...] Szkołę [...] w G. - obecnie Akademię [...] w G., prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie mogło bowiem zostać stwierdzone deklaratoryjną decyzją administracyjną, z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania. W realiach niniejszej sprawy doszło jednak do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez [...] Szkołę [...] w G. Co więcej na podstawie tej decyzji Sąd Rejonowy w G. ujawnił prawo użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Szkoły [...] w G. Towarzystwo zauważyło, że organ prowadzący postępowanie dokonał zbadania treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości i na jej podstawie uwzględnił jedynie jako strony postępowania Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości i uczelnię państwową jako użytkownika wieczystego. Tymczasem dokonanie prawidłowej oceny stanu prawnego nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania nie mogło ograniczyć się tylko do formalnego sprawdzenia treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, do organów administracji należało zbadanie podstaw nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię publiczną na podstawie przepisu art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Skarżący podkreślił, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 listopada 2002 roku (sygn. akt III CZP 73/2002, LexPolonica nr 358321) dokonał wykładni przepisów związanych z interesem prawnym wywłaszczonego właściciela wskazując, iż "kategoryczne brzmienie przepisu nie pozostawiało wątpliwości, że z mocy ustawy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, przy spełnieniu przesłanki zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nabywał prawo podmiotowe, które w tekstach aktów normatywnych jest określane mianem ekspektatywy, czyli prawnie uzasadnionego oczekiwania. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń wyraził zaś pogląd, że ochrona dotyczy ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy i wyjaśnił, że nie ma powodu, by wyłączać spod tej ochrony także prawo własności, zwłaszcza ze względu na jego konstytucyjną rangę (art. 21 Konstytucji). Pozwala to odnieść do ekspektatyw podobny reżim ochrony, jaki przysługuje prawom nabytym. Na istnienie interesu prawnego po stronie wywłaszczonego właściciela wskazuje jednoznacznie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 2002 roku (sygn. akt III RN 181/01), w którym stwierdził, że Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie nie nabyła z mocy prawa na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym prawa użytkowania wieczystego, ponieważ stały temu na przeszkodzie uprawnienia osób trzecich, o których stanowi art. 182 ust. 2 tej ustawy, a mianowicie roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd Najwyższy stwierdził, że złożenie dopiero po dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wniosku o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie skarżącego, nie jest zasadne twierdzenie Ministra zawarte w skarżonej decyzji, iż złożenie przez skarżącego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Akademię [...] w G. prawa własności przedmiotowej nieruchomości decyduje o tym, że skarżący nie mógł być stroną postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji. W skazać bowiem należy, iż uprawnienie wypływające z przepisu art. 136 ust. 3 ugn nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem, a poprzedni właściciel ma roszczenie o zwrot tak długo jak nieruchomość pozostaje zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Towarzystwa interes prawny wynika z norm prawa materialnego, a takimi niewątpliwie są przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 w oraz art. 216 ust. 1 ugn. Przymiot strony w postępowaniu przed Wojewodą [...] przysługiwał skarżącemu bez względu na fakt braku czynnego uczestnictwa w tym postępowaniu. Przedmiotowa decyzja bezpośrednio dotyczyła interesu prawnego [...] Towarzystwa [...] S.A., gdyż wpływała na możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Takie ujęcie interesu prawnego jest zgodne z ugruntowaną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: III ZP 14/99 i I OSK 755/06), a także poglądami doktryny (J. Borkowski B. Adamiak. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz). Skarżący zauważył też, że jest stroną aktualnie toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. prowadzonego przez Ministra Infrastruktury. We wskazanym postępowaniu Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z uwagi na jej merytoryczną prawidłowość, uznając skarżącego za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, tym samym uznając go za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Skoro zatem skarżący jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, to tym bardziej jest stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Zdaniem skarżącego, istotne dla sprawy są też uchybienia procesowe jakich dopuścił się organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego, a które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie decyzji sporządzone przez Ministra Infrastruktury ogranicza się do zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego oraz wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji, nie sposób się jednak doszukać w jego treści jakiejkolwiek analizy materiału dowodowego, w tym przede wszystkim analizy prawnej. Przytoczona w uzasadnieniu decyzji podstawa prawna nie jest tożsama z analizą prawną rozstrzygnięcia i stanowi osobny składnik uzasadnienia, co stanowi naruszanie art. 107 § 3 KPA. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne było natomiast przeprowadzenie wnikliwej analizy regulacji prawnej i stanu prawnego odnoszących się do zagadnienia, będącego przedmiotem wydanej decyzji. Organ administracji winien w treści uzasadnienia wyjaśnić motywy leżące u podstaw wydania kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do pobieżnego, ogólnego stwierdzenia, iż brak jest podstaw do uznania [...] Towarzystwa [...] S.A. za stronę w postępowaniu nadzwyczajnym. Zarazem nie sposób w treści uzasadnienia doszukać się przeprowadzenia przez organ odwoławczy jakiegokolwiek wnioskowania dedukcyjnego, co narusza (art. 7 KPA). Strona nie mogła również wypowiedzieć się co do istoty sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie przez organ określonego w art. 77 KPA obowiązku zebrania całego materiału dowodowego przed dokonaniem rozstrzygnięcia w danej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd zauważa, że przepis art. 256 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym – inaczej niż poprzednio obowiązująca regulacja uwłaszczeniowa dotycząca szkół wyższych (art. 182 ust. 1 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym) – nie uzależnia nabycia przez uczelnię prawa do mienia nieruchomego od nienaruszania przez uwłaszczenie praw osób trzecich. Przepis art. 256 tej ustawy warunkuje nabycie mienia od wystąpienia tylko dwóch pozytywnych przesłanek, tj. wnioskodawca musi być uczelnią publiczną i musi wykazać się w stosunku do gruntu prawem użytkowania wieczystego. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, najpóźniej w dniu 1 września 2005 r., tzn. w dniu wejścia w życie ustawy z 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Zdaniem Sądu, konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę takiej konstrukcji prawnej uwłaszczenia uczelni publicznych prawem własności jest to, że w obecnym stanie sprawy po stronie [...] Towarzystwa [...] S.A. w G. nie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy sytuacją prawną skarżącego i powoływanymi przez Towarzystwo przepisami prawa materialnego - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ugn, a sprawą o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Należy zwrócić uwagę, że do bezpośredniej kolizji roszczenia Towarzystwa o zwrot gruntu nabytego w 1967 r. przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 maja 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z prawem [...] Szkoły [...] w G. do uwłaszczenia mogło dojść w dacie 27 września 1990 r., tj. wówczas, gdy uczelnia będąca dotychczasowym zarządcą gruntu stawała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym gruntu. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby [...] Szkoła [...] w G. jako osoba prawna nabyła przed dniem 27 września 1990 r. prawo użytkowania wieczystego na zasadach ogólnych (art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Trzeba mieć na uwadze to, że w przedmiotowej sprawie przesłanki zwrotu (zbędności nieruchomości na cel nabycia) mogły zaktualizować się najpóźniej w 1977 r. (w okresie 10 lat od daty nabycia gruntu - art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ugn), a więc nie przed datą wejścia w życie ustawy z 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (1 września 2005 r.), lecz przed datą 27 września 1990 r., o której wspomina art. 182 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym. W tej sytuacji rację ma skarżący twierdząc, że podmiot zgłaszający roszczenie o zwrot staje się stroną we wszystkich postępowaniach, które dotyczą spraw rozpatrywanych na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, dlatego też Minister Infrastruktury zasadnie uznał [...] za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] (decyzja Ministra z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]). To właśnie uwłaszczenie z art. 182 powołanej wyżej ustawy mogło prowadzić do naruszenia praw byłego właściciela wynikających z przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i – jak trafnie wywodzi skarżący - nie ma tu znaczenia chwila złożenia wniosku o zwrot, lecz moment zaktualizowania się przesłanek do zwrotu nieruchomości. Nie ma natomiast racji skarżący, co do tego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy jego interes prawny, oparty jedynie na ekspektatywie nabycia prawa własności gruntu, sięga sprawy o nabycie przez Akademię [...] w G. prawa własności gruntu na podstawie art. 256 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. W niniejszej sprawie można co najwyżej mówić o istnieniu po stronie [...] interesu faktycznego w żądaniu wznowienia postępowania o stwierdzenie nabycia przez Akademię prawa własności spornego gruntu, który przekształci się w bezpośredni interes prawny, dopiero po sądowym ustaleniu, że [...] Szkoła [...] w G. nie nabyła do spornego gruntu prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym (art. 189 KPC), a następnie uzgodnieniu treści księgi wieczystej prowadzonej dla spornego gruntu (art. 10 u.k.w.h). Istotne jest bowiem to, że stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] wcale nie zaprzeczyło uwłaszczeniu uczelni w dacie 27 września 1990 r., a jedynie wskazało na niewłaściwą formę stwierdzenia wystąpienia tego zdarzenia prawnego. To dopiero negatywny wynik sprawy cywilnej o ustalenie istnienia prawa użytkowania wieczystego da odpowiedź na pytanie, czy na rzecz [...] Szkoły [...] w G. powstało z mocy prawa użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości, a zatem czy w dacie 27 września 1990 r. doszło do kolizji prawa [...] do zwrotu z prawem uczelni do uwłaszczenia. Jeżeli w sprawie cywilnej okaże się, że poprzednik prawny Akademii nie nabył prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu i w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej zostanie wykreślony wpis tego prawa , to wówczas: po pierwsze - ustanie przeszkoda do zwrotu wynikająca z istniejącego na rzecz osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego, po drugie - upadnie stan kolizji praw [...] i uczelni z daty 27 września 1990 r., po trzecie – zostanie obalone domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece o zgodności wpisu użytkowania wieczystego z rzeczywistym stanem prawnym. Skutkiem prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego, niekorzystnych dla Akademii będzie zaś powstanie stanu kolizji praw [...] i uczelni w dacie 1 września 2005 r., co dopiero wówczas da skarżącemu bezpośredni interes prawny, w rozumieniu art. 147 w zw. z art. 28 KPA, w żądaniu obalenia decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 256 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, w części dotyczącej działki nr [...]. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd zauważa, że nie mogły mieć one wpływu na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu i zarazem przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie kwestia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania o stwierdzenie nabycia prawa własności gruntu. W niniejszym postępowaniu Sąd nie mógł zatem oceniać, czy [...] zasadnie powołuje się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy znaczenia nie mają zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 KPA dotyczące braku zbadania przez Ministra istoty sprawy, w szczególności braku rozważenia całości stanu prawnego sprawy, braku zbadania przesłanek z art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, skoro w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie wznowieniowe nie przeszły do etapu ponownej merytorycznej oceny sprawy uwłaszczenia uczelni prawem własności. Wpływu na wynik niniejszej sprawy nie ma też fakt uznania skarżącego przez Ministra za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie przez Akademię prawa własności gruntu, ponieważ jest to odrębna sprawa administracyjna nie objęta przedmiotem niniejszej skargi. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.