I OSK 1053/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 73/09 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. ( sygn. akt IV SA/Po 73/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 1962 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. – wydaną na zasadzie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1955 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie gospodarstw opuszczonych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) - orzeczono o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 29,14 ha położonej we wsi W. w powiecie [...] a stanowiącej własność ( dawniej A. i M. R.) a następnie ich spadkobiercy – Z. R. Z kolei na wniosek Z. R. ( następcy prawnego byłego właściciela gruntu) zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z 1962 r., które ostatecznie zakończyło się wydaniem w dniu [...] września 1996 r. przez Wojewodę Kaliskiego decyzji nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie i stała się ona ostateczną, natomiast w dniu [...] maja 2003 r. Z. R. wystąpił z nowym wnioskiem tj. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o przejściu własności nieruchomości rolnej w W.. Na skutek rozpoznania w/w wniosku, Starosta J. decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wydało w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2006 r. (sygn. akt: III SA/Po 333/06) skarga na powyższą decyzję Kolegium została oddalona, wyrokiem zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. ( sygn. akt II OSK 345/07) została oddalona skarga kasacyjna wniesiona przez Z. R. Aktualnie, w dniu [...] lipca 2008 r. Z. R. wystąpił ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1962 r., następstwem czego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2008 r. odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie, powołując się na zasadę powagi rzeczy osądzonej ( art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) i trwałości decyzji administracyjnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. R. podnosił, że rozstrzygnięcie to było wadliwe, gdyż w obecnie składanym wniosku, zostały przez niego wskazane nowe dowody w postaci wiarygodnych oświadczeń P. L. i J. K. Z zeznań tych wynikać zaś miało, że jego ojciec – Z. R. w latach pięćdziesiątych był represjonowany (szykanowany, aresztowany, nękany kontygentami), co uniemożliwiło mu osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego i z konieczności zostało ono wydzierżawione, która to okoliczność posłużyła "władzy" za pretekst do jego przejęcia, jako opuszczonego. Oparcie zatem nowego wniosku o nowe dowody i – zdaniem strony - inną podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji, nie stwarzało – wg wnioskodawcy - powagi rzeczy osądzonej. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2008 r. została jednak utrzymana w mocy poprzednia decyzja Kolegium z uwagi na uznanie, że była ona w pełni uzasadniona. Na powyższą decyzję Z. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu twierdząc, iż - jego zdaniem – Kolegium naruszyło prawo. Skarżący akcentował zwłaszcza, że nigdy nie toczyła się sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o przejściu własności gospodarstwa rolnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, dowody w postaci oświadczeń P. L. i J. K. były przez niego przedkładane tylko w postępowaniu o wznowienie postępowania a nie w poprzednio prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i twierdził także, że nie zachodziła w tym przypadku powaga rzeczy osądzonej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, podniósł, iż w myśl art. 157 § 3 k.p.a. organ w drodze decyzji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie nieważności i może to nastąpić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie a przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną. Ponadto Sąd zauważył, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powołując się w tym miejscu na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę, wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz, że strona nie może ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności, Sąd Wojewódzki uznał skargę za niezasadną. W niniejszym przypadku bowiem wszczęcie postępowania nieważnościowego i wydanie nowej decyzji, merytorycznie rozstrzygającej sprawę (odmawiającą stwierdzenia nieważności lub stwierdzającej nieważność decyzji) powodowałoby, że decyzja ta podlegała stwierdzeniu nieważności w oparciu o cytowany wyżej art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu, ponieważ w przedmiotowej sprawie wystąpiła wskazana wyżej sytuacja, obligowała ona organ do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Z. R. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona nie może ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił zaś argumenty, które – jego zdaniem – dowodziły, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rezultacie, wskazując na powyższą podstawę, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zawarty w niej zarzut skarżący kasacyjnie określił jako naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co należało rozumieć jako dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwej oceny zaskarżonej decyzji poprzez podzielenie stanowiska organu, iż w przedmiotowym przypadku zachodziła powaga rzeczy osądzonej. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowane w art. 156 k.p.a. i następnych, jest jednym z trybów nadzwyczajnych, występujących w procedurze administracyjnej, które jest jednocześnie zupełnie samodzielnym, odrębnym postępowaniem administracyjnym. Umożliwia ono wzruszenie decyzji poprzez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. W przypadku jednak, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, fakt ten nie zwalnia organu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 645/99, LEX nr 53459 i z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 41/06, LEX nr 31945 – teza 2). W związku z powyższym, skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy zawsze zbadać, czy w danym przypadku występuje którakolwiek z przesłanek uzasadniających wzruszenie kwestionowanej decyzji, to zapadła w takim postępowaniu decyzja merytoryczna rozstrzyga kwestię ważności lub nieważności decyzji kontrolowanej. Z tego zatem powodu nie jest możliwe domaganie się wydania przez organ w tej sprawie następnej decyzji, czyli ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie. Gdyby zaś do takiej sytuacji doszło, to nowa decyzja – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki - dotknięta by była kwalifikowaną wadą w postaci obrazy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodatkowo ponadto w tym miejscu należy zauważyć, że obecnie składany przez Z. R. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1962 r. był oparty na przesłance wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności, która została wydana poprzednio, tj. w dniu [...] września 1996 r. ( co wynika z treści decyzji), również odnosiła się do w/w przesłanki. Biorąc pod uwagę zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.