II OSK 681/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego [...] Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 371/07 w sprawie ze skargi Z. G. i K. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Sygn. akt II OSK 681/ 08 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 371/07) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G. i K. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2005 roku nr [...], znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia [...] maja 2005 roku nr [...], oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Powyższe orzeczenie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Burmistrz Miasta Wieluń na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej KPA, art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i ust. 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), dalej ustawa Prawo budowlane oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Wielunia uchwalonego przez Radę Gminy Wieluń uchwałą nr XXI/152/92 z dnia 25 kwietnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Sieradzkiego Nr 4, poz. 25 z 1992 r.) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił Przedsiębiorstwu Produkcyjno - Usługowemu "[...]", Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji komponentów paliw i biopaliw ze źródeł odnawialnych i niekonwencjonalnych według technologii [...] przewidzianej do realizacji na działkach [...], [...], i części działki [...] przy ul. [...] w W.. W treści decyzji wskazano, że jest ona ważna do dnia [...] grudnia 2003 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku znak: AB.7351/153/02 Starosta Wieluński działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 26 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 KPA zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowemu "[...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę zakładu produkcji paliw i biopaliw (etap I) - instalacja [...] w zakres, którego wchodzą budynki: biurowo - socjalny, hala tłoczni, hala produkcyjna RME, pomieszczenie techniczne, portiernia, pomieszczenie obsługi, transformator SN, pompownia wody pożarowej wraz z urządzeniami technologicznymi tj. wagą, zbiornikiem propanu - butanu z podziałem na trzy segmenty, zbiornikami spedycyjnymi, zbiornikiem wody pożarowej, wywrotnicą boczną, najazdowym koszem zasypowym, suszarnią, silosami, zbiornikiem buforowym, dystrybutorem, zbiornikiem oleju RME, zbiornikiem metanolu, redlerem na estakadzie oraz siecią uzbrojenia terenu, drogami i placami oraz oświetleniem zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...],[...],[...] położonej w miejscowości W. przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. B., S. B., Z. G., K. G., U. M., A. M., L. K., A. B., S. C. oraz Zakład Projektowania i Produkcji Urządzeń Technicznych i Technologicznych "[...] " w W.. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 roku Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia [...] kwietnia 2002 roku. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. M., U. M., K. G., Z. G., K. B., L. K., A. B. i S. C. domagając się jej uchylenia jako naruszającej art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię i mylne przyjęcie, że inwestycja może być podzielona na etapy. Wyrokiem z dnia 30 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2002 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne obu instancji, odstąpienie od uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się w sposób należyty do kwestii uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami i pogorszeniem stanu środowiska. Wskazał ponadto na brak ustaleń, czy wybrane obiekty całej inwestycji mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem oraz nieprzedstawienie projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Prowadząc ponownie postępowanie, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Starosta Wieluński na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Produkcyjno - Usługowemu "[...]" ZGZW Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zakładu komponentów paliw i biopaliw na bazie rzepaku - instalacji [...], obiektu kategorii XVIII zlokalizowanego na działkach o numerach geodezyjnych [...], 4/5, 4/8 w obrębie 5, w mieście Wieluń. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. M., A. M., Z. i K. G., K. B. oraz Z. Wiatr. W uzasadnieniu zarzucili naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieuzgodnienie jej z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi. Zaznaczyli ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca przedmiotowej inwestycji utraciła ważność w dniu [...] grudnia 2003 r. Wskazali również na brak daty na oświadczeniu projektantów, co do wykonania i sprawdzenia projektu oraz brak nowego projektu dotyczącego wskazanego przez inwestora zamierzenia budowlanego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję Starosty Wieluńskiego Nr [...] z dnia [...] maja 2005 roku. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor zrezygnował z budowy drugiego etapu inwestycji (zakładu termicznego przekształcania biomasy i odpadów komunalnych), a z załączonego do akt projektu budowlanego, oceny oddziaływania na środowisko i opinii nie wynikało, aby projektowana inwestycja nie mogła funkcjonować samodzielnie i była powiązana technologicznie z inwestycją II etapu. Organ podkreślił, że Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowe "[...]" złożyło wniosek o pozwolenie na budowę w dniu 10 kwietnia 2002 r., a więc w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Wojewody Łódzkiego i poprzedzającej ją decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta Wieluński zobligowany był podjąć postępowanie w sprawie i zakończyć je decyzją wydaną w oparciu o przepisy obowiązujące do czasu zmiany ustawy Prawo budowlane, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, Starosta Wieluński wydając decyzję o pozwoleniu na budowę związany był ustaleniami załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczył ponadto, że załączony do wniosku projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieluniu oraz przez organ do spraw ochrony środowiska. W dniu 27 lipca 2005 r. U. i A. M., Z. i K. G., K. B. i Z. W. złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postulując jej uchylenie. Skarżący zarzucili wydanie wskazanej wyżej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu podnieśli, iż Wojewoda Łódzki w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2000 r. wydanej z pominięciem obowiązujących przepisów dotyczących ochrony środowiska, braku daty na oświadczeniach projektantów co do wykonania i sprawdzenia projektu, jak i zarzutu braku nowego projektu dotyczącego wskazanego przez inwestora zamierzenia budowlanego (instalacji [...]), a także złożenia przez skarżących zażalenia na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieluniu z dnia 12 kwietnia 2005 r. Ponadto zwrócili uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu straciła ważność i została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] września 2004 r., a mimo to Starosta Wieluński w oparciu o nią wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że inwestor zrezygnował z budowy drugiego etapu inwestycji (zakładu termicznego przekształcania biomasy i odpadów komunalnych), a z załączonych do akt sprawy dokumentów w postaci: projektu budowlanego, oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz opinii nie wynika, aby projektowana inwestycja nie mogła funkcjonować samodzielnie i była powiązana technologicznie z inwestycją drugiego etapu. Organ wskazał dodatkowo, iż stroną w postępowaniu dotyczącym opiniowania projektu przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieluniu był wyłącznie inwestor. Zaznaczył również, że brak daty na oświadczeniu projektantów nie czynił projektu nieważnym, gdyż art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie nakłada obowiązku datowania takich oświadczeń. Postanowieniem z dnia 7 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargi: U. M., A. M., K. B. i Z. W. z uwagi na nieuiszczenie wpisu w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę pozostałych skarżących. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd uznał, iż zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem zasad określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 80, poz. 718), dalej ustawa o zmianie ustawy i art. 87 § 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz w art. 7 i 77 KPA w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej PPSA, stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu 10 kwietnia 2002 r. złożeniem przez Spółkę "[...]" wniosku o wydanie pozwolenia na budowę części (etap I) zakładu produkcji paliw i biopaliw według technologii [...] wraz z całym uzbrojeniem terenu (art. 61 § 3 KPA), decyzję ostateczną wydał zaś Wojewoda Łódzki w dniu [...] lipca 2002 roku utrzymując w mocy decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. udzielającą spółce pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. WSA w Łodzi nie zgodził się z przyjętym przez organy administracyjne stanowiskiem, że w sprawie niniejszej zastosowanie znajdowały przepisy obowiązujące do czasu zmiany ustawy Prawo budowlane, dokonanej wskazaną wyżej ustawą o zmianie ustawy. Zdaniem Sądu, słusznie zauważono wprawdzie, że Spółka "[...]" składając wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 10 kwietnia 2002 r. uczyniła to przed dniem 1[...] lipca 2003 r., a więc postępowanie w sprawie wszczęto przed wejściem w życie zmienionego prawa budowlanego, niemniej jednak organy uchybiły obowiązkowi zbadania, czy w sprawie nie wydano decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. Sąd pierwszej instancji wyraził opinię, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 9 lipca 2002 r., jako wydana w drugiej instancji, była decyzją ostateczną wydaną przed dniem 1[...] lipca 2003 r. Jako taka wykluczała więc ona możliwość zastosowania w sprawie niniejszej przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy. WSA w Łodzi wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęto wprawdzie przed dniem 1[...] lipca 2003 r., ale zakończono decyzją ostateczną wydaną w dniu 9 lipca 2002 r., a więc przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. Innymi słowy, zdaniem WSA w Łodzi, w tym stanie rzeczy organy administracyjne ponownie rozpoznając sprawę, po uchyleniu decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny, zobligowane były do orzekania na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w ich znowelizowanym brzmieniu. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji strona skarżąca zasadnie podnosiła, że w sprawie niniejszej doszło do wygaśnięcia wydanej w dniu [...] grudnia 2000 r. przez Burmistrza Miasta Wieluń na wniosek Spółki "[...]" decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji komponentów paliw i biopaliw ze źródeł odnawialnych i niekonwencjonalnych według technologii [...]. Sąd zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, aby organy administracyjne podjęły kroki mające na celu ustalenie czy uchwalono nowy miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu lub też, czy inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Zdaniem WSA w Łodzi, nie podejmując wyżej opisanych czynności nie wyjaśniono dokładnie stanu sprawy naruszając przepisy art. 7 i 77 KPA oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał również na niewykonanie przez organy administracyjne obowiązków wynikających z wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, wydanego w dniu 30 maja 2003 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt: II SA/Łd 1214/02. Jak podkreślono, zgodnie z treścią art. 153 PPSA ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Po pierwsze, organy administracyjne nie wykazały, że projektowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Po drugie zaś, nie zostały również zrealizowane wytyczne w zakresie dotyczącym wydania pozwolenia na budowę pierwszego etapu zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zakładu produkcji komponentów paliw oraz biopaliw. W opinii WSA, brak było podstaw do uznania, że sprawa została wnikliwie i rzetelnie wyjaśniona przez organy administracyjne. Tym samym, ponownie analizując materiały niniejszej sprawy organy administracji powinny zwrócić uwagę na konieczność przestrzegania norm ogólnych zakreślających ramy prawidłowo przeprowadzonego postępowania, ustalić rzeczywisty stan faktyczny sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, przeanalizować wskazane powyżej uchybienia oraz w sposób kompleksowy wykonać wytyczne Sądu. Skargę kasacyjną od wskazanego powyżej wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowe "[...]"[...] Sp. z o.o. Wyrokowi WSA w Łodzi zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 9 lipca 2002 r., uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 30 maja 2003 r. miała walor decyzji ostatecznej kończącej sprawę, co uczyniło niemożliwym stosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisów ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu według stanu przed ich znowelizowaniem w dniu 1[...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sprawa wszczęta została w dniu 10 kwietnia 2002 r. złożeniem przez Przedsiębiorstwo Usługowe "[...]"[...] Sp. z o.o. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zakładu produkcji paliw i biopaliw. Zdaniem Skarżącego, nie można zgodzić się z ustaleniem Sądu, że sprawa zakończona została decyzją ostateczną. Jak podkreślono, decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. była decyzją ostateczną, jednak nie kończącą sprawy, skoro obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2003 r. Powołany wyrok skutkował usunięciem decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2003 r. z obrotu prawnego, co powodowało kontynuację postępowania zainicjowanego w dniu 10 kwietnia 2002 r. złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Skarżącego, niniejsza sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem 1[...] lipca 2003 r., co oznacza, że powinna być rozpoznana zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy, na podstawie dotychczasowych "starych" przepisów. W skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie przepisów postępowania – art. 50 § 1 PPSA poprzez przyznanie Z. G. i K. G. legitymacji do wniesienia skargi, pomimo, że nie należą oni do kręgu podmiotów określonych w tym przepisie, w szczególności z uwagi na fakt, że nie mają interesu prawnego do wniesienia skargi. Jak podkreślono, z treści znajdujących się w aktach map wynika, że osoby te nie są w posiadaniu działek, do których przysługiwałby im jakikolwiek tytuł prawny, a które to działki sąsiadowałyby bezpośrednio z działką, której dotyczą objęte wyrokiem decyzje o pozwoleniu na budowę. Ponadto, zdaniem Skarżącego, w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie został wykazany związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym Z. G. i K. G. a legitymacją do złożenia skargi, która była przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie nie wskazuje na uzasadnione przyczyny prowadzące do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 par. 1 PPSA), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 PPSA). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 par. 2 PPSA. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 PPSA, jak i naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem, po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 PPSA poprzez przyznanie Z. G. i K. G. legitymacji do wniesienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że dokonując oceny ewentualnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, należy uwzględnić materialnoprawny charakter tego kryterium oraz związany z nim wymóg istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Niezbędne jest w tym miejscu wskazanie na art. 28 KPA, jak i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Pierwsza ze wskazanych regulacji stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast drugi ze wskazanych przepisów określa, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis prawa budowlanego jest normą lex specialis względem przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie powoduje wyłączenia jego stosowania. Wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża stosowanie art. 28 KPA, ale nie sprawia, że wskazany przepis , nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. w tym zakresie np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt. II OSK 233/08, niepubl.). W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 28 KPA ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, niepubl. oraz "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007r., s. 332). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że Z. G. oraz K. G. ze względu na swój interes prawny byli legitymowani do wniesienia skargi. Legitymacja ta nie została skutecznie podważona przez Skarżącego. Wskazać też należy, iż wskazane wyżej osoby fizyczne były stronami postępowania administracyjnego i poprzedniego postępowania sądowoadministracyjnego i ich udział także w poprzednich postępowaniach nie był skutecznie kwestionowany. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w warunkach przedmiotowej sprawy, chybiony jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 PPSA. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy przez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 9 lipca 2002 r., uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2003 r. miała walor decyzji ostatecznej kończącej sprawę, stwierdzić należy co następuje. Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie prowadzą do kształtowania materialnoprawnej sytuacji strony, lecz orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej orzeczeń, bądź dokonanych czynności. Badanie dokonywane w ramach prowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli i wydane w jego następstwie orzeczenie ograniczone jest jedynie do kwestii zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia lub czynności organu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1[...] lipca 2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] grudnia 2000 r. Burmistrz Miasta Wieluń wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji PPU "[...]" Sp. z o.o. W treści decyzji wskazano, że jest ona ważna do dnia [...] grudnia 2003 r. Nie ulega również wątpliwości, że wniosek o pozwolenie na budowę złożono 10 kwietnia 2002 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta Wieluński wydał pozwolenie na budowę w dniu [...] kwietnia 2002 r. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę Łódzkiego w dniu [...] lipca 2002 r. Obie decyzje zostały następnie uchylone w dniu 30 maja 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Skład orzekający NSA, wskazuje, że skutkiem tego wyroku było wyeliminowanie obu decyzji z obrotu prawnego. Wyrok NSA w tym zakresie miał charakter konstytutywny tzn. pozbawił mocy obowiązującej decyzję (skutek ex tunc). Oznacza to, że organy administracji publicznej miały obowiązek prowadzić postępowania tak, jak miało to miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zasadą jest, że po każdorazowym uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. W związku z powyższym, nieprawidłowe jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2002 r. była decyzją ostateczną wydaną przed dniem 1[...] lipca 2003 r., bowiem wskazana decyzja na skutek orzeczenia Sądu została wyeliminowana z obrotu prawnego a wszczęta sprawa administracyjna nie została zakończona. W opinii Sądu, słuszne więc było zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy do postępowania toczącego się po uchyleniu obu decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Oznacza to, że w rozpatrywanym przypadku organy były zobowiązane do stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą o zmianie ustawy. W tym zakresie więc Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy, przy czym, mając na uwadze argumenty wskazane powyżej, uznaje wywód Skarżącego jakoby decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2002 r. była decyzją ostateczną, jednak nie kończącą sprawy za błędny. Skład orzekający stwierdza jednakże, że nieprawidłowa wykładnia przepisu ustawy o zmianie ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Należy przede wszystkim wskazać, że WSA w Łodzi słusznie zauważył, że wygasła zarówno wydana w dniu [...] grudnia 2000 r. przez Burmistrza Miasta decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 2000 r. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, że tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie wskazuje, ze chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Wyjątek od tej zasady został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem jednak dla spełnienia tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Za takim rozumieniem znaczenia okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przemawia przede wszystkim cel wydania tego rodzaju decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05, niepubl.). Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma przecież na celu ustalenie, czy zaprojektowany obiekt budowlany jest obiektem, który zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wzniesiony na terenie objętym tą decyzją. Jedynie więc istniejąca w obrocie prawnym ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Dodatkowo, wskazać należy, że Wojewódzki Sądu Administracyjny w Łodzi w swoim wyroku stwierdził naruszenie art. 153 PPSA poprzez niewypełnienie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądowym, może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w postępowaniu nadzwyczajnym. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki prawne, wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Co więcej, zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również, jak to wynika z orzecznictwa, przyszłe (ewentualne) postępowania administracyjne w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Powstrzymywanie się od podporządkowania się prawomocnemu orzeczeniu sądu w danej sprawie całkowicie zaprzecza zasadom rzetelności postępowania. Jak wielokrotnie wskazywał Europejski Trybunał Praw Człowieka, ochrona praw wynikających z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r.) byłaby iluzoryczna, gdyby system prawny państwa umożliwiał niewykonanie prawomocnego wyroku sądowego na szkodą dla jednej ze stron (por. np. orzeczenie w sprawie Hornsby v. Grecja z dnia 18 marca 1997 r.). Skuteczna ochrona strony postępowania administracyjnego i przywrócenie stanu zgodności z prawem zakłada obowiązek władz administracyjnych podporządkowania się wyrokowi Sądu. W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione oraz fakt, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 PPSA, orzekł jak w sentencji.