VII SA/Wa 468/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. S., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. ew.[...] obręb [...] przy ul. [...] w W. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne i sądowe prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W piśmie z dnia 16 listopada 2006 r. J. S., na postawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania, zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. Podniósł, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wymienionej decyzji i wskazał, że jest właścicielem działki położonej w W. przy ul. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką położoną przy ul. [...]. W księdze wieczystej nieruchomość wnioskodawcy określona została jako stanowiąca dwie działki oznaczone nr ew. [...] i [...], przy czym w księdze wieczystej jako właściciel działki o nr ew. [...] wskazana została B. L. W analogiczny sposób właściciela działki nr ew. [...] określono w ewidencji gruntów, choć jako władający został wskazany J. S. Ponadto wnioskodawca wskazał, że w dniu 17 października 2006 r. Sąd Rejonowy [...] w W. I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt [...] wydał postanowienie, w którym stwierdził, iż J. S. nabył z dniem 12 listopada 2003 r. własność działki nr ew. [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r., nie znajdując podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania J. S. od powyższej decyzji zapadła zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym należy być w dacie orzekania w sprawie Zestawiając datę wydania analizowanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2006 r. dotyczącej pozwolenia na budowę z datą prawomocności postanowienia Sądu Rejonowego [...] w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] października 2006 r, tj. 8 listopada 2006 r. organ stwierdził, że w dniu udzielania pozwolenia na budowę J. S. nie był stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia budowlanego, a zatem nie zachodziła w niniejszym przypadku podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt4 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i stwierdził, że ustawodawca nie wymienił stanu władania jako legitymującego do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożył J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 993/07 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania stwierdzając, iż J. S. nie był stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. i nie miał interesu prawnego do uczestniczenia w tym postępowaniu. W decyzji Prezydenta W. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę organ jednoznacznie stwierdził, iż obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie obejmuje sąsiednich nieruchomości. Zatem przedmiotowa inwestycja nie narusza w żaden sposób prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości sąsiadujących zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sąd I instancji wskazał, że Prezydent W. w sposób właściwy ustalił obszar oddziaływania spornej inwestycji dlatego bez znaczenia dla oceny legalności prawidłowości odmowy wznowienia postępowania pozostawała analiza tytułu prawnego J. S. do nieruchomości położonej przy ul. [...] sąsiadującej z działką położoną przy ul. [....], na której zrealizowano inwestycję. Powyższy wyrok, na skutek wniesienia przez J. S. skargi kasacyjnej, był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2009 r. w sprawie II OSK 1909/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne obarczone jest bardzo istotnymi wadami. Organy te całkowicie zignorowały fakt, iż wznowienie postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, uregulowanym odrębnymi przepisami, których przestrzeganie przez organy stanowi bezwzględny wymóg. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w sprawie niniejszej, przeprowadzając kontrolę kwestionowanej decyzji Wojewody [...] ostatecznie zaakceptował wadliwe postępowanie organów. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zarówno ze stanowiska doktryny jak i utrwalonego stanowiska orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niezwykle ważne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowienionego jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących odrębność tego postępowania nadzwyczajnego. Sąd wskazał ponadto, że atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeżeli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich chronione interesy przepisami prawa budowlanego. Stanowisko to znajduje zastosowanie także w warunkach zmienionego przepisu art. 28 Prawa budowlanego, który od 11 lipca 2003 r. w ustępie 2 określił strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowiąc, że są nimi: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zapadł wyrok uchylający decyzję organu wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w sprawie dotyczącej kwestii wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, gdzie J. S., w identycznym stanie faktycznym wnosił o wznowienie postępowania. Skarga kasacyjna złożona od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1747/07. Sąd kasacyjny w całej rozciągłości potwierdził słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji, przyjętego w sprawie w.w. Rozpoznając sprawę ponownie - Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Ponadto, związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 219 i n.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania przez organy administracji zgodnie z regulacją prawną art. 145 § 1 k.p.a. przy zachowaniu wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacji przepisów postępowania wznowień i owego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - zarówno ze stanowiska doktryny jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niezwykle ważne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących odrębność tego postępowania nadzwyczajnego. Stwierdzić należy, że pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Należy podkreślić zatem, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż okoliczność ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Na tym etapie organ może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Dochodząc do wniosku, że nie występują przesłanki do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ winien zgodnie z art., 151 § 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Organ uwzględni także w swoim postępowaniu, wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny atrybutu strony zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).