II SA/Wa 1969/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg Rady Gminy w Sadownem i Z. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta - oddala skargę - Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia 2 października 2009 r. nr LEX-S.0911-47/09, wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Sadowne Z. T. W uzasadnieniu powyższego zarządzenia zastępczego Wojewoda podniósł, iż Z. T. został oskarżony o czyn z [...], tj. [...]. Wskazany czyn jest przestępstwem umyślnym ściganym z oskarżenia publicznego. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] warunkowo umorzył toczące się przeciwko Z. T. postępowanie karne na okres próby wynoszący 1 rok. Wyrok Sądu Rejonowego w [...] uprawomocnił się w dniu 5 maja 2009 r. Utrzymał go bowiem w mocy wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. sygn. akt [...]. Ponadto Sąd Okręgowy w [...] uznał obie apelacje złożone w niniejszej sprawie przez obrońców Z. T. za oczywiście bezzasadne. Zaistniałe okoliczności spełniają przesłanki, o jakich mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). W myśl tego przepisu nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), powołany wyżej przepis ordynacji wyborczej ma zastosowanie na gruncie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...). Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty przez niego prawa wybieralności. W związku z powyższym, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), po uprzednim umożliwieniu Wójtowi złożenia wyjaśnień, Rada Gminy Sadowne zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Sadowne Z. T., najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, czyli uprawomocnienia się wyroku. Na skutek wezwania Wojewody Mazowieckiego, Rada Gminy Sadowne podjęła w dniu 12 sierpnia 2009 r. uchwałę Nr XXX/147/2009 stanowiącą, że "nie stwierdza się wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Sadowne Pana Z. T. z powodu utraty prawa wybieralności". W związku z tym, Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), wezwał Wójta Gminy Sadowne do udzielenia, w terminie 7 dni, wyjaśnień dotyczących okoliczności związanych z przesłankami wymienionymi w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...). Wyjaśnienia Z. T. wpłynęły do kancelarii Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 8 września 2009 r. Ich treść nie wniosła nowych istotnych okoliczności do opisywanej sprawy. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki był obowiązany wydać przedmiotowe zarządzenie zastępcze. Zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 października 2009 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Radę Gminy Sadowne, w której zarzucono organowi nadzorczemu naruszenie przepisu art. 91 i art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez: 1) nieuwzględnienie uchwały Rady Gminy Sadowne z dnia 12 sierpnia 2009 r. podjętej w zakreślonym przez Wojewodę Mazowieckiego terminie, a tym samym naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 2) wydanie zarządzenia zastępczego nie ustosunkowując się do uchwały Rady Gminy Sadowne z dnia 12 sierpnia 2009 r., zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych powodów Rada Gminy Sadowne wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego w trybie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu pisma procesowego strona skarżąca podniosła, iż podstawę do wniesienia niniejszej skargi stanowi uchwała Rady Gminy Sadowne Nr XXXII/158/2009 z dnia 29 października 2009 r., w sprawie wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego. Zdaniem Rady Gminy Sadowne, wobec treści uchwały podjętej w dniu 12 sierpnia 2009 r., Wojewoda Mazowiecki nie był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten upoważnia Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego tylko w sytuacji, gdy Rada Gminy w zakreślonym przez organ nadzorczy terminie nie podjęła żadnej uchwały. Uchwała Rady Gminy z dnia 12 sierpnia 2009 r., w przypadku jej zakwestionowania przez Wojewodę, podlegać winna w pierwszej kolejności uchyleniu w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dopiero wyczerpanie tej procedury mogło skutkować ewentualnym wydaniem zarządzenia zastępczego. Dodatkowo strona wskazała, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy w sposób niekorzystny będzie oddziaływało na sytuację Gminy Sadowne, albowiem będzie to sprzeczne z wolą większości mieszkańców Gminy, a także ich reprezentantów tj. większości Rady Gminy Sadowne wyrażonej w uchwale Rady Gminy Sadowne z dnia 12 sierpnia 2009 r. Powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego zaskarżył do Sądu Z. T. podnosząc zarzuty analogicznej jak w skardze Rady Gminy Sadowne. Wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnień zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r., Sąd zarządził, na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1970/09 ze skargi Rady Gminy Sadowne oraz sygn. akt II SA/Wa 1971/09 ze skargi Z. T. połączyć do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz prowadzić dalej pod sygn. akt II SA/Wa 1969/09. Ponadto Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego Z. T. o odroczenie rozprawy w dniu 10 czerwca 2010 r. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, iż ważne i pilne sprawy służbowe nie pozwalały mu na stawiennictwo w wyznaczonym dniu, a chciałby osobiście uczestniczyć w rozprawie i złożyć stosowne wyjaśnienia. Wskazał, iż w dniu 10 czerwca 2010 r. reprezentuje Gminę Sadowne i podpisuje umowę z Samorządem Województwa Mazowieckiego w sprawie [...] oraz umowę dotyczącą dofinansowania przebudowy drogi gminnej [...]. Realizacja tych inwestycji ma bardzo duże znaczenie dla gminy ze względu na ponad [...] zł wsparcie finansowe z zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym zarządzenia zastępcze, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrywane pod tym względem skargi Rady Gminy Sadowne i Z.T. nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem. W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy oddalając wniosek skarżącego z dnia 8 czerwca 2010 r. o odroczenie terminu rozprawy nie naruszono prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oceny zatem wymagało, czy realizacja zasady szybkości postępowania i koncentracji materiału dowodowego nie zdominowała w sposób nieuzasadniony zasady prawa do sądu i pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. Prawo do sądu nie ma charakteru absolutnego, a jego realizacja jest zależna od różnych wymogów proceduralnych. Zgodnie z art. 99 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Z treści tego przepisu wynika, iż wniosek strony o odroczenie rozprawy nie jest dla Sądu wiążący i powinien każdorazowo podlegać ocenie, czy strona wykazała ważną przyczynę uniemożliwiającą jej stawienie się na rozprawie, na której obecności strony nie jest obowiązkowa. W doktrynie przyjmuje się, iż za taką przeszkodę nie uznaje się np. wadliwej organizacji obiegu dokumentów, leczenia uzdrowiskowego, którego termin z natury jest znany wcześniej, chęć ustanowienia pełnomocnika w trakcie wyznaczonego terminu, nieobecność pełnomocnika spowodowana urlopem wypoczynkowym lub innym zdarzeniem losowym, m.in. chorobą, jeżeli miał możliwość ustanowienia substytuta, pobyt strony za granicą. W ocenie Sądu wniosek z dnia 8 czerwca 2009 r., nie uprawdopodabniał zaistnienia po stronie skarżącego przeszkody, której nie mógł on przezwyciężyć przy dołożeniu wymaganej staranności. Trzeba zauważyć, iż zawiadomienie o terminie rozprawy skarżący odebrał osobiście w dniu 17 maja 2010 r., tj. na 24 dni przed wyznaczonym terminem rozprawy. We wniosku o odroczenie terminu rozprawy skarżący podniósł, iż w dniu 10 czerwca 2010 r. reprezentuje Gminie Sadowne i podpisuje umowę z Samorządem Województwa Mazowieckiego dotyczącą inwestycji [...] oraz umowę dotyczącą [...]. Uzasadnienie wniosku strony jest bardzo ogólne i nie wskazuje na to, aby skarżący nie miał wpływu na ustalenie terminu podpisania wskazanych umów. Zwrócić uwagę należy, iż sporządzenie umowy cywilnoprawnej wymaga procesu przygotowawczego, uzgodnień pomiędzy stronami zarówno co do warunków umowy jak i terminu oraz miejsca jej zawarcia. Zatem skarżący, jako osoba reprezentująca jedną ze stron umowy inwestycyjnej, miał realną możliwość ustalenia takiego terminu zawarcia przedmiotowych umów, aby nie spowodować kolizji z wyznaczonym przez Sąd terminem rozprawy. Skarżący we wniosku nie wskazał gdzie przedmiotowe umowy będą podpisywanie oraz nie określił czasu jaki jest przewidziany do dokonania tych czynności. Przy założeniu, że umowa z Samorządem Województwa Mazowieckiego była zawierana w Warszawie, termin rozprawy został zaś wyznaczony na godzinę 9.40, to nie można wykluczyć, iż skarżący bez uszczerbku dla obowiązków służbowych mógł w rozprawie uczestniczyć, a następnie przystąpić do realizacji zadań służbowych. Skoro skarżący nie wykazał we wniosku, że nie mógł przezwyciężyć przeszkód w stawieniu się na rozprawie w wyznaczonym terminie, to Sąd uznał, iż strona nie wykazała ważnej przyczyny niestawiennictwa, o której mowa w art. 99 powołanej ustawy i nie pozbawiając jej prawa do sądu postanowił wniosek oddalił. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarzadzenia zastępczego wskazać należy, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze. zm.), wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż Wójt Gminy Sadowe Z. T. został oskarżony o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] warunkowo umorzył toczące się przeciwko Z. T. postępowanie karne na okres próby wynoszący 1 rok. Stąd też organ prawidłowo wskazał, iż w stosunku do skarżącego Z. T. ziściła się przesłanka do wygaszenia mu mandatu. Co do powyższego faktu strony również nie pozostają w sporze. Dokonując dalszej części rozważań należy przywołać treść art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień. Oznacza to, iż podjęcie uchwały o wygaszeniu mandatu, w przypadku utraty prawa wybieralności z uwagi na skazanie za przestępstwo umyślne ścigane z urzędu ma charakter obligatoryjny. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie radzie gminy możliwości innego rozstrzygnięcia. Natomiast w przypadku niewypełnienia powyższego obowiązku w wyznaczonym trzydziestodniowym terminie wojewoda, stosownie do treści art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Rada Gminy Sadowe nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta. Nie wykonała również tego obowiązku w wyznaczonym trzydziestodniowym terminie, po wezwaniu przez Wojewodę. Zatem, w ocenie Sądu, prawidłowym było w oparciu o przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Sadowe. Zarządzenie zastępcze Wojewody zostało poprzedzone zarówno wezwaniem Wójta Gminy Sadowe do złożenia wyjaśnień na okoliczność wystąpienia przesłanki z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) jak i zawiadomieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania takiego zarządzenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących wskazujących, iż Rada Gminy wydała uchwałę z dnia 12 sierpnia 2009 r. nr XXX/147/2009 w sprawie niestwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Sadowe Z. T., stąd też niedopuszczalnym było zastosowanie art. 98a ust. 1 cytowanej ustawy, należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wezwanie wojewody, o którym mowa w powyższym przepisie, do podjęcia uchwały dotyczy bowiem podjęcia uchwały określonej treści, tj. stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, ponieważ zostały spełnione ku temu przesłanki ustawowe. Natomiast podjęcie uchwały innej treści nie może być przeszkodą do skorzystania z kompetencji przysługujących wojewodzie w zakresie wydania zarządzenia zastępczego. W innym bowiem razie mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której rada gminy podejmując uchwałę innej treści, niż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, blokowałaby dopełnienie przez wojewodę obowiązku wydania zarządzenia zastępczego, wydłużając czas do jego wydania, w sytuacji, gdy ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta przewiduje stwierdzenie wygaszenia mandatu najpóźniej w terminie miesiąca od wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek. Powyższe oznacza, iż uchwałę rady podjętą na wezwanie wojewody, inną, niż stwierdzającą wygaśnięcie mandatu, należy traktować, jako wyrażenie stanowiska rady w sprawie wezwania wojewody. Stanowisko to wyraża opinię rady w tej sprawie i może być podjęte w formie uchwały. Nie oznacza to jednak, iż w przypadku, gdy wojewoda nie zgadza się ze stanowiskiem rady, winien uprzednio wyeliminować powyższą uchwałę z obrotu prawnego. Konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru powodowałaby stan, w którym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w tej sprawie organ nie mógłby wydać zarządzenia zastępczego o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu. Skutek ten byłby niewątpliwie sprzeczny z intencją ustawodawcy, tj. szybkiego załatwienia sprawy, która dotyczy sprawowania mandatu przez określoną kadencję (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1593/07, publ. LEX nr 357501). Reasumując, organ prawidłowo zastosował treść art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a Sąd rozpoznający powyższą sprawę, nie dopatrzył się innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego zarządzenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.