IV SA/Wr 3/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaniu na uchwałę Rady Gminy Siekierczyn z dnia 25 maja 2005 r. nr XXX/184/05 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 3 pkt 5 (oznaczonym w zmieniającej uchwale Nr XLIII/244/06 Rady Gminy Siekierczyn z dnia 29 sierpnia 2006 r. numeracją § 3 pkt 6); II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu. Rada Gminy w Siekierczynie, uchwałą nr XXX/184/05 w dniu 25 maja 2005r. w sprawie regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnej dla uczniów postanowiła w §3, że stypendium szkolne może być udzielone w następujących formach: 1. zakupu rzeczy niezbędnych uczniowi np.: podręczniki, słowniki, przybory szkolne, programy edukacyjne, materiały, przybory, sprzęt i odzież, 2. całkowitego lub częściowego pokrywania kosztów, udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udział w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkoła, 3. całkowitego lub częściowego pokrywania kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania w zakresie opłat stałych uiszczanych na rzecz szkół, kolegium za naukę (czesnego),koszty zakwaterowania w bursie, internacie, akademiku, 4. całkowitego lub częściowego pokrywania kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania w zakresie wyżywienia w stołówce szkolnej lub studenckiej, koszty biletów miesięcznych, 5. w formie świadczenia pieniężnego jeżeli wójt gminy Siekierczyn uzna, że udzielenie stypendium w powyższych formach nie jest możliwe, a w przypadku słuchaczy kolegium udzielenie stypendiów w formie określonej w pkt 1-4 jest niecelowe, 6. stypendium szkolne może być udzielone w jednej lub kilku formach jednocześnie. W §8- uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2005 r. Prokurator Rejonowy w Lubaniu 28 listopada 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę. Zarzucił jej: - naruszenie przepisów art. 90 d oraz art. 90 f w systemie oświaty ( Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz.2472 ze zm.) poprzez bezprawne zmodyfikowanie w §3 pkt 5 zaskarżonej uchwały wyraźnie określonych w treści wskazanych przepisów warunków do udzielania stypendium szkolnego w formie pieniężnej. - naruszenie przepisów art. 4 ust 1 i 2 w zw. z art. 5 ust z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. 2005, Nr 190, poz. 1606 ze zm.) poprzez błędne ustalenie w §8 zaskarżonej uchwały, iż będzie ona obowiązywać z mocą wsteczną - i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy Siekierczyn. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zwrócił się do Rady Gminy Siekierczyn o zmianę we wskazanym zakresie uchwały. Wniosek ten nie został uwzględniony. Argumentując zaś zarzuty podkreślono, że udzielona radzie gminy przepisem art. 90 f ustawy o systemie oświaty norma kompetencyjna do uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów ma charakter otwarty, nie oznacza to jednak dowolności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy działają na podstawie i w granicach prawa i tak aby nie naruszały innych przepisów ustawy. Tymczasem zapis §3 pkt 5 jest sprzeczny z art. 90 d ust 5 oraz art. 90 f ustawy o systemie oświaty bowiem na podstawie art. 90 f rada może wybrać poszczególne formy wyliczone w ustawie lub wskazać, ze stypendium może być udzielone we wszystkich formach, jakie ustawa dopuszcza lecz nie ma podstaw do tego aby zmieniła ustawowe warunki, jakie mogą być spełnione do udzielenia stypendium w formie pieniężnej, a te zostały jednoznacznie określone w art. 90 d ust 5. Ponadto w § 8 przedmiotowej uchwały zastrzeżono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązująca od stycznia 2005 r. Zapis ten jest niezgodny z ar. 4 ust 1 i 2 w zw. z ar. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami możliwość wcześniejszego wejścia w życie aktu prawa miejscowego, w tym z mocą wsteczną uzależniona jest od zaistnienia wskazanego interesu państwa i to jedynie wówczas gdy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratyczne państwa prawnego. Tego rodzaju przesłanki nie zaistniały w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłoszone w dzienniku urzędowym, wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że akt normatywny określi termin dłuższym lub krótszym lub natychmiast, gdy wymaga tego ważny interes państwa i zasady demokratycznego państwa nie stoją temu na przeszkodzie; dniem wejścia w życie może być również dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy porządkowe zgodnie z wolą ustawodawcy wchodzą w życie w terminie 3 dni od ogłoszenia, w uzasadnionych przypadkach mogą wejść w życie w terminie krótszym lub z dniem ogłoszenia, o ile poczynione ogłoszenie może spowodować nie powetowanie szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia. Zgodnie z art. 5 przywołanej ustawy można nadać aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jeżeli tylko zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W praktyce wprowadzenie w życie przedmiotowego aktu prawa miejscowego przepis ten jednak nie może mieć zastosowania. Przepis ten o charakterze nadzwyczajnym podważa i poddaje w wątpliwość sens, istotę ogłoszenia aktów prawnych i starą rzymską zasadę lex retro non agit. Taki przepis dewaluuje zasady prawa, przeczy bowiem istocie państwa prawnego, a ponadto pozostaje w sprzeczności z konstytucją, która nie przewiduje wstecznego działania prawa. Na marginesie zauważył, iż wbrew wskazaniom art. 7, 77 i 107 kpa przedmiotowa uchwała nie zawiera uzasadnienia . W ocenie skarżącej wymienione uchybienia stanowią istotne naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Siekierczyn wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Podniosła, że §3 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie zmienia ustawowych warunków, które dają podstawę do przyznania stypendium w formie pieniężnej, nie narusza zatem wskazanych w skardze przepisów prawa- ustawy o systemie oświaty. Organem uprawnionym do przyznania pomocy materialnej jest wójt gminy. Organ ten może przyznać stypendium szkolne w formie świadczenia pieniężnego jeżeli uzna, że przyznanie stypendium w innej formie nie jest celowe (art. 90 d ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Zaskarżona uchwała nie narusza również art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Ustawa z 16 grudnia 2004r. o zmianie ustawy w systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781) wprowadziła do ustawy o systemie oświaty nowy rozdział 8 a "Pomoc materialna dla uczniów", a w art. 5 zobowiązała radę gminy do uchwalenia w terminie 3 miesięcy od daty jej wejścia w życie - od 1 stycznia 2005r. regulaminów. Obowiązek ten został zrealizowany uchwałą z 30 marca 2005r. nr XXVIII/175/05, którą uchyliła zaskarżona uchwała. Wejście w życie tej ostatniej uchwały od 1 stycznia 2005r. pozwoliło skorzystać z dobrodziejstwa ustawy już od 1 stycznia 2005r. - gdyby nie było zapisu §8 osoby uprawnione nie korzystały z pomocy finansowej w okresie od 1 stycznia do 23 czerwca 2005r. - co byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy i wolą mieszkańców. Dodała, że ustawa z 16 grudnia 2004r. nowelizująca ustawą o systemie oświaty nie przewidziała, zgodnie z zasadą prawidłowej legislacji, okresu przejściowego - vacatio legis ustawodawca w tym przypadku uznał, że przepisy prawa miejscowego wejdą w życie z mocą wsteczną od 1 stycznia 2005r. i że z zasady demokratycznego państwa nie stają temu na przeszkodzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady Gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego, tylko wtedy gdy są one niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują choć w ocenie Sądu nie w takim zakresie jak wskazuje skarga- zatem zasługuje ona na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 91.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 z późn. zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego aktu jest uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji. Art. 91 ust. 1 o samorządzie gminnym stanowi; "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały, zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zaskarżył powyższej uchwały na podstawie art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy do sądu administracyjnego. Ze skargą natomiast wystąpił Prokurator Prokuratury Rejonowej w Lubaniu, wykorzystując swoje w tym zakresie uprawnienia, wynikające z art. 8, art. 50§1, art. 52§3 i 53§3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny odnosi się bowiem do wszystkich uczniów zamieszkalnych na terenie gminy Siekierczyn. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 93 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja częściowo określa tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej, Taką ustawą w tym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 - akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę - dokonano podziału tych aktów na dwie kategorie - akty wykonawcze (art. 2) i akty porządkowe (ust. 3). Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawodawczego zawartego w art. 90f ustawy z dniu 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572 ze zm.). Dla rozstrzygnięcia skargi istotna jest wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze Rady stanowiących upoważnienie do wydawania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną tj, uchwałą. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą, zawartą w upoważnieniu jest obowiązany działać w granicach upoważnienia. Nie może także w normatywnym akcie wykonawczym ani poszerzać ani modyfikować obowiązującej regulacji ustawowej. Art. 90f ustawy prawo o oświacie mówi iż Rada Gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego; 4) tryby i sposób udzielenia zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Wypełnieniem obowiązku zawartego w tym przepisie jest zaskarżona uchwała. Została ona wydanie również z uwagi na zobowiązania wynikające z art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2004r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281 poz. 2781 ze zm.). Przepis ten nakazywał w terminie 3 miesięcy od dnia wejście w życie ustawy (tj. od 1 stycznia 2005r.) radzie gminy uchwalić regulamin udzielenia pomocy materialnej, o którym mowa w art. 90 f. Art. 90 d ust. 5 stanowi, że stypendium szkolne może być udzielane w formie świadczenia pieniężnego, jeżeli organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w formach, o których mowa w ust. 2, a w przypadku uczniów szkół ponadgimnazjalnych także w formie, o której mowa w ust. 4, nie jest możliwe natomiast w przypadku słuchaczy kolegiów, o których mowa w ust. 3 udzielenie stypendium formach, o których mowa w ust. 2 i 4, nie jest celowe. Zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione w części - a to do treści §3 pkt 5. Analizując bowiem ten zapis uchwały oraz treść powołanego art. 90 d ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy uznać, że uchwała narusza jego treści. Przepis ten daje bowiem organom przyznającym stypendia prawo oceny czy świadczenia niepieniężne mogą być zamienione na pieniężne, ale określa dokładnie jakie świadczenia i dla jakich uczniów lub słuchaczy mogą być zamienione. Tymczasem rada gminy w omawianym §3 pkt 5 objęła formą pomocy w zakresie częściowego lub całkowitego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania nie tylko osoby wymienione w ust. 5 art. 90 d uczniów szkół ponadgimnazjalnych i słuchaczy kolegiów - ale również szkół podstawowych - co w omawianym przepisie nie przewiduje. Powołany art. 90 d ust. 5 nie daje radzie gminy upoważnienia do dysponowania jaka forma pomocy materialnej może być zamieniona poszczególnym uczniom na świadczenie pieniężne, ale wyraźnie o tym stanowi. Według Sądu zmianę treści powszechnie obowiązującego przepisu należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a co za tym idzie stwierdzić po myśli art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) jego nieważność. Natomiast jeśli idzie o zarzut skargi dotyczący wadliwości §8 rozpoznawanej uchwały, należy uznać, że do takiego naruszenia prawa nie doszło. Przede wszystkim ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i nienormatywnych i innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 190, poz. 1606 ze zm.) dokładnie art. 5 tej ustawy przewiduje możliwość wcześniejszego wejścia w życie aktu prawa miejscowego, w tym z mocą wsteczną. Uzależnia wprawdzie taką sytuację od ważnego interesu państwa i tego, czy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego - ale według Sądu ocena istnienia powyższych przesłanek w okoliczności sprawy nie może być oceniona jako istotne naruszenie prawa. A to choćby z uwagi na materię regulowanych kwestii. Dotyczy bowiem wsparcia dzieci z rodzin najuboższych i poprawienia ich sytuacji w zakresie edukacji, wykształcenia i wyżywienia. Zasady demokratycznego państwa prawnego nie sprzeciwiają się aby takie regulacje obowiązywały od dnia wejścia w życia ustawy, które przewiduje stosowanie pewnych ulg. Należałoby również dodać, że pomoc najuboższym dzieciom w zakresie ich podstawowych potrzeb egzystencjalnych i dochodowych to również ważny interes Państwa. Dodać też na marginesie należy, że potwierdzeniem takiego rozumienia w okolicznościach sprawy art. 5 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych jest art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. nr 281 poz. 278). Przepis ten zakreślał Radzie Gminy krótki bo 3 miesięczny termin od dnia w życie ustawy, wprowadzającej do ustawy o systemie oświaty rozdział- 8a "Pomoc materialna dla uczniów", do uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej, o której mowa w art. 90f ustawy o systemie oświaty. We wskazanym więc zakresie - §8 uchwały - Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności. Zakwestionowany § 3 pkt. 5 uchwały nie powoduje, że uchwała w całości treści swój sens i byt. Zapis tego paragrafu znajduje podstawę w art. 90 d ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Gminy z dnia 25 maja 2005r. Nawet przy wykreśleniu zakwestionowanego zapisu może być ona wykonana. Upoważnienie do stwierdzenia nieważności części uchwały Sąd znajduje w art. 147 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według Sądu stwierdzenie nieważności całej uchwały w przypadku zakwestionowania jej brzmienia w niewielkim zakresie zależy właśnie od możliwości funkcjonowania takiej uchwały w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 147 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej. Na marginesie Sąd zauważa, iż omówiona uchwała została zmieniona uchwałą Nr XLIII/244/06 Rady Gminy Siekierczyn z dnia 29 sierpnia 2006r., w związku z tym w dacie wydania wyroku i wniesienia skargi poszczególne punkty §3 posiadały inną numerację,- co uwidoczniono w sentencji wyroku.