II SA/Rz 23/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły -skargę oddala- Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].11.2008 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr 76/2008 Burmistrza B. z dnia [...].10.2008 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w B. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia organ nadzoru powołał się na dyspozycję art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm., zwana dalej Usg) oraz § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23.10.2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 189, poz. 1855, zwane dalej "rozporządzeniem z 2003"). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, iż postępowanie nadzorcze wszczęto w dniu 15.10.2008 r., po tym, jak o jego podjęcie zwrócił się do organu nadzoru w dniu 9.10.2008 r. R. Z., jeden z kandydatów uczestniczących w konkursie na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w B. Wojewoda zrekapitulował następnie stan faktyczny, w jakim doszło do wydania zarządzenia burmistrza objętego rozstrzygnięciem nadzorczym. Zarządzeniem z [...].05.2008 r. Burmistrz B. ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w B., załącznik do tego zarządzenia stanowił treść ogłoszenia o konkursie. Zarządzeniem nr 43/2008 Burmistrz B. powołał komisję konkursową w składzie dwunastu osób, imiennie wskazanych w zarządzeniu, zarządzenie to zmieniono następnie zarządzeniem nr 44/08 w ten sposób, iż zamiast A. P.l do komisji konkursowej włączono M. K. Komisja konkursowa w dniu 1.07.2008 r. wyłoniła kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w B. w osobie R. Z. Burmistrz zarządzeniem nr 47/2008 z [...].07.2008 r. unieważnił przeprowadzony konkurs, zarządzenie to zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z [...].08.2008 r. nr [...], którym stwierdzono jego nieważność. Burmistrz B. kolejnym zarządzeniem z [...].10.2008 r. nr 76/2008 unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w B., który odbył się w dniu 1.07.2008 r. oraz zarządził ponowne przeprowadzenie konkursu. W podstawie prawnej tego zarządzenia powołano się na dyspozycję art. 36a ust. 3 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm., zwana dalej Uso) oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia z 2003. § 1 powyższego zarządzenia zawiera stwierdzenie, iż unieważnia się konkurs z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Jako przyczyny naruszeń wskazano: 1) naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 przez nie odrzucenie kandydatur R. Z. i M. K., zawierających nieprawidłowo uwierzytelnione dokumenty (w ocenie burmistrza kopie dokumentów R. Z. potwierdził sekretarz gminy, nadto potwierdzenia tego dokonano w oparciu o kopie dokumentów, a nie o oryginały, zaś w przypadku M. K. wierzytelność kopii dokumentów potwierdził sobie sam kandydat), 2) naruszenie art. 36a ust. 5b Uso przez ustalenie nieprawidłowego składu komisji konkursowej, wynikającego z nie dokonania wyboru kandydatów przez uprawnione podmioty, 3) naruszenie art. 36a ust. 5b pkt 1 i 2 w zw. z art. 43 ust. 1 Uso oraz § 1 ust. 1 "Rozdz. IV" regulaminu Rady Rodziców Szkoły Podstawowej im. Gen. S. w B. poprzez uczestniczenie w pracach komisji osób nie wybranych przez właściwe rady pedagogiczne oraz rady rodziców, a jedynie przez ich prezydia bądź też z pominięciem wyborów. Burmistrz powierzył wykonanie zarządzenia Dyrektorowi Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół i Placówek Oświatowych (dalej w skrócie: ZEASiPO) w B. (§ 3 zarządzenia), a także stwierdził, że załącznikiem do zarządzenia jest pismo nr [...] z [...].09.2008 r. Dyrektora ZEASiPO wraz z załącznikami (§ 4 zarządzenia). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano ponadto, że burmistrz pismem z 2.06.2008 r. wystąpił do Przewodniczących Rad Pedagogicznych Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w B. oraz Przewodniczących Rady Rodziców przy Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w B. z prośbą o wskazanie swoich przedstawicieli do pracy w komisji konkursowej. W pismach do przewodniczących rad rodziców burmistrz wskazał, iż przedstawicieli należy wybrać przez rady rodziców, a nie przez rodziców uczniów szkół. Dyrektorzy gimnazjum oraz szkoły podstawowej stosownymi pismami wskazali przedstawicieli rad pedagogicznych, wyłonionych przez te rady (były to odpowiednio: A. K. wybrana przez radę pedagogiczną gimnazjum i B. R. wybrana przez radę pedagogiczną szkoły podstawowej). Uchwałą Rady Rodziców Gimnazjum w B. wybrano do komisji konkursowej M. M., natomiast zastępca przewodniczącego Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w B. wskazał, że w dniu 3.06.2008 r. do komisji konkursowej wybrano P. T.. W ocenie organu nadzoru, w świetle kierowanych przez Burmistrza B. pism do rad pedagogicznych i rad rodziców, dokonane wybory ich przedstawicieli uznać należy za prawidłowe. Dodatkowo wyeksponowano, że art. 36a ust. 5 i 5b Uso nie precyzują trybu wyłaniania przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców do komisji konkursowej, brak jest także aktów wykonawczych do ustawy, które by to zagadnienie normowały. Wskazane zaś przez "Gminę B." ewentualne nieprawidłowości w wyłanianiu swoich przedstawicieli rad pedagogicznych i rad rodziców "pozostają poza oceną organu nadzoru". W ocenie wojewody prawidłowość dokumentów związanych z wyłanianiem przedstawicieli do komisji konkursowej "mogą być przedmiotem kontroli czy weryfikacji w postępowaniach prowadzonych przez właściwe organy, tj. Policję bądź Prokuraturę". Zdaniem wojewody stanowisko burmistrza odnośnie wadliwości uwierzytelniania dokumentów kandydatów w konkursie także nie znajduje uzasadnienia. Wskazano, że wierzytelność dokumentów kandydata "R. Z." wykonał sekretarz gminy, który jeśli nie posiadał takich uprawnień winien odmówić takiego działania, zaś kandydat nie może ponosić ujemnych konsekwencji działania pracowników urzędu gminy. Wierzytelność dokumentów M. K. została dokonana przez samego kandydata, w ocenie wojewody mógł on to uczynić z tej przyczyny, iż pełnił funkcję kierownika zakładu pracy (szkoły). W konkluzji stwierdzono, że nie można stwierdzić, wbrew stanowisku Burmistrza B., iż w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym wystąpiły nieprawidłowości, które mogły wpłynąć na wynik konkursu i stanowić podstawę do jego unieważnienia. Organ nadzoru negatywnie ocenił działalność Burmistrza B. w następstwie stwierdzenia nieważności zarządzenia burmistrza z [...].07.2008 r. nr 47/2008 rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].08.2008 r. W szczególności wojewoda neguje powierzenie innej osobie niż wyłoniona w konkursie, sprawowania funkcji dyrektora zespołu szkół, zarządzenie kontroli w zakresie wyłaniania przedstawicieli rad pedagogicznych oraz rad rodziców, a następnie już po wydaniu zarządzenia nr 76/2008 o unieważnieniu konkursu wydanie kolejnego zarządzenia nr 80/2008 przez burmistrza o uchyleniu własnego zarządzenia nr 43/08 dotyczącego powołania komisji konkursowej. Wojewoda przytoczył stanowisko judykatury odnośnie przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały bądź zarządzenia, prezentowane przez WSA w Gliwicach w wyroku z 7.11.2007 r. IV SA/Gl 928/07. W jego ocenie brak było podstaw do wydania zarządzenia nr 76/2008, dlatego też konieczne było stwierdzenie jego nieważności. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Burmistrz Gminy B. zarzucając mu rażące naruszenie art. 91 ust. 1 Usg w zw. z § 8 rozporządzenia z 2003 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zarządzenie Burmistrza Gminy B. nr 76/2008 jest sprzeczne z prawem, naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności brak ustosunkowania się do nieprawidłowości wyłaniania przedstawicieli rad pedagogicznych i rodziców oraz wadliwego poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem. Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz "obciążenie" Wojewody P. kosztami procesu. W ocenie burmistrza niewątpliwie komisja konkursowa naruszyła w procesie wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora zespołu szkół przepisy § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003, gdyż nie odrzuciła kandydatur R. Z. i M. K. zawierających nieprawidłowo potwierdzone za zgodność dokumenty. Skarżący wywodzi, że organ nadzoru nie ustosunkował się do podnoszonych w inkryminowanym zarządzeniu nr 76/08 nieprawidłowości odnośnie wyboru przedstawicieli rad pedagogicznych oraz rad rodziców do komisji konkursowej, podnosząc iż nie zostali oni wybrani zgodnie z "wytycznymi" burmistrza. Podniósł ponadto, że dostrzegając powyższe wadliwości odrębnym zarządzeniem nr 80/08 z [...].10.2008 r. uchylił własne zarządzenie nr 43/08 z [...].06.2008 r. odnośnie powołania tej komisji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernej odpowiedzi na skargę zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, eksponując motywy wydania przez Burmistrza Gminy Bo. zarządzenia nr 47/2008 z [...].07.2008 r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół w B. oraz rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody z [...].08.2008 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność powyższego zarządzenia. Organ nadzoru podtrzymał prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko, wywodząc że poza oceną organu nadzoru pozostają ewentualne nieprawidłowości w wyłanianiu przedstawicieli rad pedagogicznych oraz rodziców. Podobnie nie znajduje uzasadnienie stanowisko burmistrza odnośnie wadliwości dotyczących uwierzytelniania dokumentów składanych przez kandydatów na stanowisko dyrektora zespołu szkół. Podczas rozprawy w dn. 23.03.2009 r. pełnomocniczka skarżącego wniosła o uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, nie dysponowała natomiast zarządzeniem Burmistrza Gminy B. nr 47/2008 oraz rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z [...].08.2008 r. Pełnomocnik skarżącego poinformował, że w sprawie nieprawidłowości w wyłanianiu przedstawicieli rady pedagogicznej i rad rodziców w postępowaniu konkursowym zawiadomienie skierowano do Policji. Pełnomocnik Wojewody wniosła o oddalenie skargi, wycofując wniosek o zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej, wyjaśniając iż nie dysponuje zarządzeniem Burmistrza Gminy B. nr 47/2008 oraz rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z [...].08.2008 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z powyższych dokumentów, zobowiązując pełnomocników stron do przesłania wskazanych w protokole rozprawy (k. 33 akt sądowych) dokumentów. Wobec niewykonania zarządzenia Sąd postanowił rozprawę otworzyć i ponownie zobowiązać do doręczenia oryginałów brakujących dokumentów. Po uzupełnieniu akt sprawy pełnomocnicy stron podtrzymali prezentowane uprzednio stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu podlega rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy B. unieważniającego konkurs na dyrektora zespołu szkół oraz zarządzającego przeprowadzenie nowego konkursu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Usg "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 Usg". Podstawę zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenia stanowił art. 36a ust. 3 Uso oraz § 8 rozporządzenia z 2003. W myśl art. 36a ust. 3 Uso "Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o jakim mowa w ust. 2". Z kolei § 8 rozporządzenia z 2003 stanowi, że "Organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego odrzucenia oferty; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków; 3) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu". W ocenie Burmistrza Gminy B. zachodziły przesłanki określone w § 8 pkt 3 rozporządzenia z 2003, a mianowicie "inne nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu". Nieprawidłowości te organ gminy upatrywał w dwóch zdarzeniach: po pierwsze – w naruszeniu § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 przez nie odrzucenie kandydatur R. Z. i M. K. zawierających, w jego ocenie, nieprawidłowo uwierzytelnione dokumenty, po drugie – w naruszeniu art. 36a ust. 5b Uso oraz art. 36a ust. 5 Uso w zw. z art. 43 ust. 1 Uso poprzez nieprawidłowe, jego zdaniem, wyłonienie składu komisji konkursowej. W przekonaniu Sądu stanowisko Burmistrza Gminy B. nie jest trafne. Jeśli chodzi o ewentualne nieprawidłowości w powołaniu składu komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, to w ocenie składu orzekającego kwestia ta nie dotyczy samego postępowania konkursowego. Biorąc pod uwagę treść § 8 rozporządzenia z 2003, a ściślej wskazane w tym przepisie przesłanki dające podstawę organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę do unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia, wyprowadzić należy wniosek, iż pod pojęciem "innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym" należy rozumieć dopuszczenie się tych nieprawidłowości tylko przez komisję konkursową. Ustalenie składu komisji konkursowej nie mieści się zatem w pojęciu "postępowania konkursowego", o jakim mowa w cyt. rozporządzeniu z 2003. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 3.07.2007 r., I OSK 593/07, Lex nr 384699), z którego wynika iż nieprawidłowości, o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia z 2003 dotyczyć mogą wyłącznie postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Konsekwencją takiego ustalenia jest i to, że ewentualne wadliwości w ustaleniu składu osobowego komisji konkursowej, mogą być rozważane w aspekcie zasadności wzruszenia zarządzenia organu gminy powołującego skład tej komisji, nie mogą stanowić natomiast podstawy do unieważnienia konkursu. Potwierdzeniem takiego stanowiska Sądu jest to, że w realiach przedmiotowej sprawy w odrębnym postępowaniu (II SA/Rz 56/09) Sąd oceniał legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy B. uchylającego własne zarządzenie dotyczące powołania komisji konkursowej. Zdaniem Sądu nie można również przyjąć, że zachodziły "inne nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym" dające podstawę do unieważnienia konkursu, a które upatrywać można byłoby w naruszeniu § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003, a które polegać miałyby na tym, że komisja konkursowa powinna odrzucić kandydatury R. Z. i M. K. z tego względu, że kandydaci przedstawili wadliwie uwierzytelnione kopie dokumentów. § 4 rozporządzenia z 2003 stanowi, że "Komisja rozpoczyna postępowanie konkursowe od sprawdzenia, czy oferty zostały złożone w terminie i zawierają wszystkie wskazane w ogłoszeniu o konkursie dokumenty oraz czy z dokumentów tych wynika, że kandydat spełnia wymagania wskazane w ogłoszeniu o konkursie. Oferty złożone po terminie, niezawierające wszystkich wskazanych w ogłoszeniu o konkursie dokumentów, oraz oferty, z których wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie, podlegają odrzuceniu, a kandydaci nie są dopuszczeni do dalszego postępowania konkursowego". Z cyt. przepisu wynika jednoznacznie, jakie przesłanki prawodawca uznaje za dające podstawę dla komisji konkursowej, aby odrzucić kandydaturę. Wśród tych przesłanek nie ma wskazania wadliwości sprowadzającej się do kwestionowania sposobu potwierdzenia zgodności kopii dokumentów z oryginałami. Jeśli zatem dla komisji konkursowej nie budziło wątpliwości, że R. Z. i M. K. przedłożyli wszystkie przewidziane w ogłoszeniu o konkursie dokumenty i z dokumentów tych wynikało, że spełniają wymagania stawiane kandydatom, to brak było podstaw do odrzucenia ich kandydatur, tylko z tego względu, że w ocenie burmistrza sekretarz gminy nie powinien potwierdzić kopii dokumentów (na marginesie uczynił to posługując się pieczęcią, z której treści wynikało, że działa w imieniu burmistrza gminy) jednego z kandydatów, a drugi uczynił to we własnym interesie, działając zarazem jako kierownik zakładu pracy. Innymi słowy, przesłanki odrzucenia oferty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, o jakich mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 mają charakter wyczerpujący i brak jest podstaw, aby wykładać je inaczej, niż przy użyciu wykładni zwężającej. Te ustalenia prowadzą do wniosku, że zarządzenie nr 76/2008 Burmistrza Gminy B. z [...].10.2008 r. zostały wydane z naruszeniem § 8 pkt 3 rozporządzenia z 2003. Dawało to wojewodzie podstawę do stwierdzenia jego nieważności na zasadzie art. 91 ust. 1 Usg. Konsekwencją tego jest konkluzja, iż skarga Burmistrza Gminy B. jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 Ppsa. Wytknąć jedynie należy, że organ nadzoru w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia pomylił imię R. Z., nie ma to jednak znaczenia dla oceny legalności przedmiotu skargi.