VII SA/Wa 588/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], przy ul. [...] w W.. Z wnioskami o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wystąpili: B. G., J. R. i S. N., wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., ponieważ w ich ocenie bez własnej winy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy udział w postępowaniu brała m.in. firma "B." Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 82 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2018, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosków - odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...]. W uzasadnieniu powołując się na treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.) wskazał, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. zarząd nieruchomościami położonymi przy Al. [...] w W. został powierzony osobie prawnej - "B." Sp. z o.o. z siedzibą w W., od dnia 1 lipca 2002 r., na czas nieokreślony. Z ww. aktu notarialnego wynika, że B. G. był członkiem komisji skrutacyjnej na zebraniu Wspólnoty Mieszkaniowej. W ocenie organu I instancji ustanowienie zarządcy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali wyklucza możliwość tworzenia zarządu (w znaczeniu podmiotowym) wg postanowień art. 20 tej ustawy. Za taką wyłącznością określonej, przyjętej już raz formuły prawnej zarządu nieruchomością wspólną przemawiają także istotne względy natury organizacyjno-gospodarczej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt III CZP 62/05, publ. LEX nr 171751). Prezydent [...] powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 28 października 1998 r. sygn. akt I S.A. 181/98 oraz z dnia 18 maja 2000 r. sygn. akt I S.A. 1232/99) stwierdził, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych, tj. wówczas gdy z wnioskiem występuje osoba nieuprawniona, która nie jest stroną postępowania. W jego ocenie taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ wskazał, że prowadził jedno postępowanie dotyczące trzech wnioskodawców, zgodnie z treścią art. 62 k.p.a., ponieważ prawa stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej. Odwołania od ww. decyzji złożyli S. N., J. R. oraz B. G.. Wg odwołujących się Prezydent [...] w swej decyzji błędnie zinterpretował przepisy art. 18 i 20 ustawy o własności lokali. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołań, utrzymał w mocy decyzję Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że S. N., J. R. oraz B. G. są właścicielami lokali przy Al. [...] oraz współwłaścicielami nieruchomości (działki o nr ew. nr [...]), na której ten budynek jest posadowiony. Działka nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami nr [...] i [...], na których realizowana jest przedmiotowa inwestycja i objęta jest jej bezpośrednim oddziaływaniem. W ocenie Wojewody w myśl art. 28 ust 2 Prawa budowlanego współwłaściciele działki nr [...] są stroną postępowania, a z akt sprawy wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] jest Wspólnota Mieszkaniowa, którą reprezentuje na zewnątrz osoba prawna jaką jest "B." Sp. z o.o. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali wyraźnie właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Ponadto zarządca nieruchomości wspólnej, ustanowiony na podstawie art. 18 ust. 1 ww. ustawy może występować w imieniu właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - art. 6 tej ustawy. W związku z powyższym w ocenie Wojewody odwołujący się nie posiadają interesu prawnego w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1833/04 (publ. LEX nr 194716) stwierdził, że nie wystarczy samo przekonanie skarżących, że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a fakt, iż są właścicielami lokali przy Al. [...] nie jest jednoznaczny z posiadaniem przez nich przymiotu strony. Z tego względu odwołujący się nie mają legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, co słusznie stwierdził w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji, opierając swoje stanowisko na wyroku NSA z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt. I SA 181/98. Zdaniem Wojewody legitymację taką posiada w przedmiotowej sprawie "B." Sp. z o.o. i to ona reprezentuje właścicieli lokali na zewnątrz (art. 22 ustawy o własności lokali). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację; art. 7, 8, 10 § 1 k.p.a., oraz art. 5, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt. 2, poprzez ich niezastosowanie. W ocenie skarżącego organ administracyjny winien poinformować o postępowaniu każdego z właścicieli z osobna zgodnie przepisami k.p.a. i Prawa budowlanego, a zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo i jest aktem sprzecznym z prawem. Nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że każde postępowanie może toczyć się pod warunkiem powiadomienia o nim jedynie wspólnoty mieszkaniowej, bez względu na charakter i przedmiot owego postępowania, a nawet wówczas gdy naruszane są interesy i prawa właścicieli. Zdaniem skarżącego właścicielom nieruchomości lokalowych w istocie przysługują dwa powiązane ze sobą prawa, tj. prawo odrębnej własności lokalu i udział we współwłasności części wspólnych. Zarząd sprawowany przez zarządcę dotyczy jedynie części wspólnej nieruchomości. W ocenie skarżącego przedmiotowa inwestycja bezpośrednio wpływa na jego prawo własności oraz wartość lokalu, a Wspólnota nie ma prawa reprezentowania go w zakresie jego prawa własności. Ani zarząd wspólnoty mieszkaniowej ani zarząd powierniczy w tej sprawie nie Posiadają takiego umocowania które pozbawia właściciela odrębnej własności lokalu legitymacji biernej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym bezpośrednio jego interesów. Na zakończenie skarżący przytoczył tezy wyroków sądów administracyjnych, które potwierdzają przedstawione w skardze stanowisko (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1522/03, publ. LEX nr 160791, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 682/04, publ. LEX nr 176144). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 233/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1083/07, którym oddalono skargę S. N., i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Z tego względu skarga S. N. podlega ponownemu rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Ponadto zgodnie art. 190 zd. 1 Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia. Jednak złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania powoduje - jeszcze przed wydaniem takiego postanowienia -wszczęcie tzw. postępowania wstępnego. Na tym etapie czynności organu administracyjnego ograniczają się wyłącznie do zbadania, czy wskazana w podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a., i czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie, określony w art. 148 § 1 i 2 oraz 145a § 2 k.p.a. Ponadto organ obowiązany jest zbadać, czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługują prawa strony. W przypadku zaistnienia ww. przesłanek, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, natomiast brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Jednak należy mieć na względzie, że ww. formuła nie będzie miała zastosowania w każdym przypadku. A mianowicie w przypadku gdy podstawą wznowienia jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Natomiast gdy kwestia legitymacji składającego wniosek nie jest bezsporna i zachodzi potrzeba jej badania, to nieuchronnie powoduje to przejście do merytorycznej oceny powołanej przesłanki niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 233/08, oraz z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 149/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto wskazania wymaga, że zgodnie z ugruntowanym w tej kwestii orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli podmiot, który wnosi podanie uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonego już po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, publ. LEX nr 43747). A zatem ocena wniosku o wznowienie postępowania, opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. de facto pod względem wystąpienia ewentualnych negatywnych przesłanek przedmiotowych, winna nastąpić wyłączenie na drugim etapie postępowania, na którym dokonuje się merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, chyba że - jak wskazuje się w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym - brak przymiotu strony jest oczywisty. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili B. G., J. R. i S. N., opierając swoje żądanie właśnie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym wnioskodawcy nie występowali w imieniu wspólnoty mieszkaniowej do której należeli, lecz jako właściciele poszczególnie wyodrębniony lokali mieszkalnych, stanowiących ich prywatną własność. Wbrew stanowisku organów prowadzących postępowanie w trybie wznowieniowym ustalenie ich interesu prawnego w sprawie o pozwoleniu na budowę nie jest oczywiste, a ewentualna odmowa uznania bądź uznanie takiego interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko judykatury sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organ błędnie zastosował art. 149 § 3 k.p.a., odmawiając wnioskodawcom (w tym skarżącemu) wznowienia postępowania. Ocena przymiotu strony wyżej wymienionych winna nastąpić na etapie oceny merytorycznej wniosku o wznowienie, którą organ administracyjny władny jest przeprowadzić po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Ponadto wskazania wymaga, że organ odwoławczy oparł swoje stanowisko na nieaktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie orzecznictwo idzie w kierunku uwzględnienia interesu prawnego właścicieli lokali odrębnych. Jednak ustalenie tego interesu w każdej indywidualnej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, celem dokonania oceny czy planowana inwestycja będzie - czy też nie - negatywnie oddziaływała na wyodrębniony pod względem własności lokal mieszkalny. Ponadto wyjaśnienia wymaga, że w niniejszym postępowaniu organy obu instancji winny dokonać ww. ustaleń w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy mieć na względzie, że w takim postępowaniu ww. przepis Prawa budowlanego jest normą lex specialis względem przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie powoduje wyłączenia jego stosowania. Wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża, ale nie sprawia, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007 r., s. 332). Jednak organy administracyjne dokonując ww. oceny winny mieć również na względzie treść art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, który jest gwarantem ochrony interesu osób trzecich. Jak wynika z decyzji obu instancji, organy zupełnie pominęły ww. przepis. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że na podstawie wskazanych przepisów wspólnota mieszkaniowa w rozumieniu art. 6 ustawy o własności lokali obejmująca właścicieli lokali w budynku położonym w W. przy ul. Al. [...] miała przymiot strony postępowania administracyjnego. Natomiast w ocenie Sądu organy orzekające w niniejszym postępowaniu błędnie utożsamiły ww. interes wspólnoty z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Z powyższego wynika, że nie można stwierdzić, iż definicja strony zawarta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sposób oczywisty nie obejmuje właściciela lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie członkiem wspólnoty mieszkaniowej i współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. A zatem dokonana przez organy administracyjne odmowa wznowienia postępowanie jest przedwczesna, ponieważ ocena interesu prawnego B. G., J. R. i S. N. wymagała wszczęcia postępowania wznowieniowego, i jego oceny na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy. W związku z powyższym postępowanie organów obu instancji ww. zakresie należy uznać za niewystarczające, a zatem przeprowadzone z naruszeniem podstawowej zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w m.in. w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co w ocenie Sądu bezwątpienia czyni, że ocena interesu prawnego, a co za tym idzie - przymiotu strony, nie jest oczywista i nie mogła uprawniać do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 p.p.s.a.