I OSK 23/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łazy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Gl 575/08 w sprawie ze skargi Gminy Łazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie określenia minimalnych stawek czynszu za gminne lokale użytkowe oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/GI 575/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] wydane w przedmiocie określenia minimalnych stawek czynszu za gminne lokale użytkowe. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje: Uchwałą z dnia 25 lutego 2008 roku nr Xll/118/08 - wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) – Rada Miejska w Łazach ustaliła minimalne stawki czynszu w lokalach użytkowych znajdujących się w budynkach komunalnych (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Łaz i postanowiono o wejściu uchwały w życie z dniem jej podjęcia. W uchwale rozstrzygnięto też o utracie mocy obowiązującej uchwały nr XXV/193/04 z dnia 28 grudnia 2004 roku wydanej w sprawie określenia stawek czynszu za lokale użytkowe znajdujące się w budynkach komunalnych ( § 3 uchwały). Pismem z dnia 26 marca 2008 r. Wojewoda Śląski zawiadomił Radę Miejską w Łazach o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej uchwały a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr PN/l 1/0911/199/2/08 - wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - organ wojewódzki stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, jako sprzecznej z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda wskazał, że rada gminy, na mocy ogólnych kompetencji stanowienia w sprawach gminy oraz sprawowania nadzoru nad podległymi jej jednostkami, uprawniona jest do podejmowania uchwał zawierających wytyczne w zakresie gospodarowania majątkiem gminy dla organów wykonawczych oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast samo gospodarowanie mieniem komunalnym - stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - należy do organu wykonawczego, tu - Burmistrza. Gospodarowanie mieniem obejmuje bowiem ustalenie stawek czynszu za korzystanie z tego mienia. W związku z powyższym – zdaniem organu nadzoru -Rada Miejska nie posiadała kompetencji do ustalenia spornych stawek czynszu, a czyniąc to naruszyła kompetencję organu wykonawczego gminy. Działania Rady były także niezgodne z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który przesądza o działaniach organów administracji publicznej jedynie na podstawie i w granicach prawa. Wyżej przedstawione rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, którą wniosła Gmina Łazy. Skarżąca, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako podjętego z naruszeniem art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym twierdziła, że rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał zawierających wytyczne dla podległych radzie organów a - w zakresie zarządu mieniem - może podejmować uchwały w każdej sprawie, które organ wykonawczy zobowiązany jest wykonać. Gospodarowanie mieniem - w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy gminnej - dotyczy czynności wykonawczych i nie pozbawia rady kompetencji stanowiących (art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3). Z tego powodu rada może w drodze uchwały, nie stanowiącej aktu prawa miejscowego, ustalać stawki minimalne czynszu za lokale użytkowe będące w zasobie danej gminy. Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podnosząc, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie stanowiła aktu kierownictwa wewnętrznego, nie określała zasad ustalania stawek, ale wprost cyt. "ustalała minimalne stawki czynszu", które określono w złotych za m2. Na poparcie argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym i w odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w Łazach z dnia 25 lutego 2008 r. została podjęta z naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd wyjaśnił, że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, formułującym zasadę domniemania właściwości rady gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Rada gminy jest bowiem organem stanowiącym i kontrolnym i z tego powodu jest uprawniona do podejmowania uchwał zawierających wytyczne w zakresie gospodarowania majątkiem gminy do organów wykonawczych oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż sporną uchwałą Rada ustaliła cyt. "minimalne stawki czynszu w lokalach użytkowych znajdujących się w budynkach komunalnych" i wskazała konkretne stawki w złotych za m2 dla poszczególnych lokali, co oznacza iż uchwała nie zawierała wytycznych, ani zasad określania czynszu, co wydaje się być dopuszczalne jako akt kierownictwa wewnętrznego, ale wprost określała te stawki. Określenie zaś stawek czynszu najmu lokali użytkowych – w ocenie Sądu - mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym - w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a więc należy do zadań organu wykonawczego (tu Burmistrza). Pod pojęciem przy tym bieżącego gospodarowania mieniem gminy, Sąd rozumiał podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków. Ustalając stawki czynszu najmu Rada zatem – jak wywodził Sąd Wojewódzki - naruszyła kompetencje organu wykonawczego gminy i równocześnie, działając poza swoimi kompetencjami, naruszyła art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przekazanie bowiem pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę, do rozstrzygania w drodze uchwał, wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Sąd podkreślił także, że rada gminy może jedynie opracować zbiór reguł postępowania organu wykonawczego z pominięciem szczegółowych postanowień, przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, gdyż rada jest legitymowana do wydawania przepisów w zakresie zasad zarządu mieniem, w tym gospodarowania mieniem komunalnym w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże nie może w drodze uchwały ustalić stawek czynszu, gdyż te ustalane są przez strony umowy. Sąd zgodził się jednocześnie ze skarżącą, iż wprawdzie - po myśli art. 30 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - burmistrz jest podmiotem podległym radzie gminy przy wykonywaniu przez niego zadań własnych gminy, a więc i gospodarowaniu mieniem komunalnym, ale nie oznacza to jednak, że kontrolne i stanowiące uprawnienia rady mogą być realizowane w takim przypadku w drodze uchwały, podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która w niniejszej sprawie nie miała charakteru aktu kierownictwa wewnętrznego, ale ustalając minimalne stawki naruszała kompetencje organu wykonawczego w zakresie kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych, a także zasadę swobody umów, przez narzucanie stronom czynności cywilnoprawnych istotnych postanowień, do jakich należy czynsz. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, wskazując jako podstawy kasacyjne art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Gmina Łazy zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie: - prawa materialnego - poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, rada gminy nie może w drodze uchwały, niebędącej aktem prawa miejscowego, ustalać stawek minimalnych czynszu za lokale użytkowe znajdujące się w budynkach komunalnych; - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz przy rozstrzyganiu sprawy zarzutu dotyczącego naruszenia rozstrzygnięciem nadzorczym art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe zarzuty Gmina Łazy wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności twierdzono, że uchwała Rady Gminy w Łazach z dnia 25 lutego 2008 r. nie jest aktem prawa miejscowego i nie narusza kompetencji organu wykonawczego. Uchwała ta bowiem nie dotyczyła stawek sztywnych a jedynie minimalnych i w związku z tym odnosiła się do kierunków działania wójta a zatem zawierała jedynie wytyczne dla podległego Radzie organu wykonawczego. Skarżąca kasacyjnie podnosiła też, że sporna uchwała adresowana była jedynie jednostronnie do organu wykonawczego i nie ingerowała bezpośrednio w stosunki umowne, nierzutując tym samym na ważność umów najmu czy dzierżawy. Powoływano się też w skardze kasacyjnej na kierunek orzecznictwa, które dopuszczało możliwość ustalania przez radę gminy w drodze uchwały, nie stanowiącej prawa miejscowego, stawek minimalnych czynszu za lokale użytkowe, będące w zasobie danej gminy. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że w § 3 unieważnionej uchwały Rada Miejska w Łazach uchyliła swoją poprzednią uchwałę z 2004 r. dotyczącą tej samej materii. Organ nadzoru unieważniając zaś całą uchwałę nie uzasadnił dlaczego unieważnił także przepis zawarty w § 3 tejże uchwały. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym umożliwia organowi nadzoru stwierdzenie nieważności całej uchwały lub jej części i nie jest to – jak akcentowała skarżąca – reguła o charakterze uznaniowym. Podkreślono przy tym, że przedmiotem sporu było rozstrzygnięcie nadzorcze a nie sama chwała a rozstrzygnięcie to nie spełniało wymogów prawa, co winno prowadzić do jego uchylenia. Tymczasem Sąd Wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu swego wyroku do powyższego zarzutu, co stanowiło nierozpoznanie sprawy co do jej istoty. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie zachodziły. W tym wypadku zatem, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie dotyczyły naruszenia przez Sąd I instancji zarówno prawa procesowego jak i materialnego, przy czym oba w/w rodzaje zarzutów nie były uzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy, trzeba stwierdzić, że – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi. Z tej przyczyny - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - skoncentrowanie się w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji na kwestiach mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia tj. ocenie legalności podjęcia przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Łazy ustalającej minimalne stawki czynszu za lokale użytkowe znajdujące się w budynkach komunalnych i pominięcie wątków, które mają w istocie rzeczy, charakter uboczny i nie rzutują na istotę zagadnienia, nie stanowi uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że - choć zgodnie z brzmieniem przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - rozstrzygnięcie nadzorcze może dotyczyć całości lub części uchwały organu gminy a po myśli art. 91 ust. 3 w/w ustawy powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, to w niniejszej sprawie, nie można przyjąć, że przemilczenie przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku faktu, iż w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski nie wskazał przyczyn, dla których stwierdził nieważność całej uchwały Rady Gminy z dnia 25 lutego 2008 r. tj. także jej § 3, stanowiło naruszenie przepisów proceduralnych, mających istotny wpływ na treść zapadłego wyroku. Organ nadzoru prawidłowo bowiem stwierdził nieważność całej uchwały, gdyż została ona wydana w sprawie cyt. "określenia stawek czynszu za lokale użytkowe (...)" a nie w sprawie uchylenia innej uchwały. Zawarcie zaś w przedmiotowej uchwale postanowienia o uchyleniu uchwały poprzedniej, miało charakter pomocniczy, czysto techniczny, który miał umożliwić wejście w życie aktualnie uchwalonego aktu. Pozostawienie zatem w obrocie prawnym uchwały która została wydana jako uchwała określająca stawki minimalne czynszu za lokale użytkowe a która w swej treści stanowiłaby o uchyleniu innej uchwały, było pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, co prowadziło do wniosku, że rada gminy nie może w drodze uchwały, niebędącej aktem prawa miejscowego, ustalać stawek minimalnych czynszu za lokale użytkowe znajdujące się w budynkach komunalnych, trzeba zauważyć, iż również ten zarzut nie był trafny. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że Sąd Wojewódzki nie kwestionował, iż Rada Gminy – zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jest organem stanowiącym i kontrolnym. Wręcz przeciwnie, wypowiedź taka została przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie było również kwestią sporną, że organ ten ma prawo – po myśli art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 cytowanej ustawy - stanowić o kierunkach działania podległych Radzie organów wykonawczych. Organy te zaś ( w tym wypadku Burmistrz ) podlegają radzie gminy przy wykonywaniu jej zadań ( art. 30 ust. 3 w/w ustawy ) i gospodarują mieniem komunalnym ( art. 30 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy). Przedmiotem sporu była kwestia, czy Rada Gminy ma prawo, w drodze aktu kierownictwa wewnętrznego, ustalić minimalne stawki czynszu za lokale użytkowe gminne. Problematyka ta była wielokrotnie przedmiotem oceny dokonywanej przez sądy administracyjne a wcześniej także przez Sąd Najwyższy. W orzecznictwie jednolicie zajmowano przy tym stanowisko, że Rada ma uprawnienia do ustalania w tej materii kierunków działania dla podległych jej organów, przy czym najczęściej przyjmowano, że w ramach pojęcia uchwalanie zasad i kryteriów określania stawek czynszu najmu lokali użytkowych nie mieści się już samo ustalenie takich stawek ( vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 lutego 1991 r. sygn. akt SA/Gd 65/91 LEX Nr 10199, z dnia 4 kwietnia 1991 r. sygn. akt SA/Gd 23/91 LEX Nr 57173, z dnia 8 stycznia 1992 r. sygn. akt SA/Wr 1125/91 LEX Nr 10340, z dnia 10 marca 2009 sygn. akt I OSK 144/08 niepubl. ). W orzecznictwie poświęconym przedmiotowej materii na szczególną uwagę zasługuje przy tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r. ( sygn. akt III ARN 76/94 LEX Nr 9423 ), do którego zresztą Sąd ten nawiązywał również w dalszym orzecznictwie, w tym w wyroku przywołanym w skardze i skardze kasacyjnej tj. wyroku z dnia 3 października 2002 r. ( sygn. akt III RN 154/01LEX Nr 56714 ). We wspomnianym orzeczeniu Sąd Najwyższy zajął stanowisko, sprowadzające się do poglądu, że ocena uchwały Rady Gminy ustanawiającej wysokość podstawowych stawek czynszu w komunalnych lokalach użytkowych, podobnie jak każdy inny akt wydany przez organ administracji publicznej, winna być dokonywana w zależności od wszystkich jego elementów a zwłaszcza: treści, podstawy prawnej, formy, skutków prawnych, jakie zamierza wywołać itp. okoliczności. Jednocześnie Sąd uznał, że w zależności od sytuacji, na którą składają się w/w elementy, uchwała ta może być bądź dyrektywą o kierunkach działania zarządu gminy – w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, bądź aktem generalnym z zakresu administracji publicznej, stosownie do art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy. Podzielając powyższy pogląd skład orzekający w tej sprawie zwrócił uwagę, że jako podstawę prawną spornej uchwały wskazano przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten ma charakter ogólnej normy kompetencyjnej i która nie upoważnia Rady Gminy do działania w przypadku, gdy przepisy ustawowe inaczej stanowią. W świetle zatem treści przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy, stanowiącym o uprawnieniu wójta ( w tym wypadku Burmistrza) do gospodarowania mieniem komunalnym należy zauważyć, że to ten organ jest uprawniony do zarządzania mieniem komunalnym w ramach zwykłego zarządu. Z nazwy wspomnianej uchwały nie wynika też, aby została podjęta w sprawie określenia zasad jakimi winien kierować się Burmistrz zawierając umowy najmu. Podjęto ją natomiast w sprawie określenia minimalnych stawek czynszu za gminne lokale użytkowe. Ponadto treść uchwały została ukształtowana w sposób typowy dla aktów generalnych a to poprzez użycie sformułowania cyt. " ustala się minimalne stawki czynszu (...)". Sam również zakres działania uchwały, jako dotyczącej wszystkich lokali użytkowych znajdujących się w budynkach komunalnych w Łazach uwypukla jej "publiczno-prawny" charakter. Burmistrz w tym wypadku został pozbawiony całkowicie możliwości różnicowania wysokości stawek w indywidualnych wypadkach, nawet gdyby istniała ku temu uzasadniona potrzeba. Kompetencje jego zostały ograniczone w zasadzie do czynności wykonawczych, co dowodzi wyraźnego ograniczenia ustawowych jego kompetencji do ustalania własnych sposobów gospodarowania mieniem komunalnym, wynikających ze wspomnianego wyżej przepisu art. 30 ust. 1 ustawy samorządowej. W tych warunkach należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy w Łazach nie ma w rzeczywistości charakteru aktu kierownictwa wewnętrznego a stanowi akt prawa miejscowego, wydany niezgodnie z zakresem kompetencji Rady. Okoliczność ta skutkowała stwierdzeniem nieważności uchwały przez Wojewodę Śląskiego, które to działanie było działaniem w pełni zasadnym i odpowiadało prawu. Oddalenie zatem skargi Gminy Łazy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było prawidłowe i zgodne z prawem. Uznając zatem, iż skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym – orzekł jak w sentencji.