II OSK 1698/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 201/09 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. P. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 201/09, oddalił skargę J. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Komendant Stołeczny Policji cofnął J.P. pozwolenie na broń palną myśliwską, sportową oraz gazową, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1709/06 skargę J.P. oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 514/07 oddalił skargę kasacyjną. Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2008 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na posiadanie broni myśliwskiej, sportowej i gazowej. Pełnomocnik podniósł, że nigdy nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską, a postępowanie wszczęte w sprawie pozwolenia na broń palną sportową i gazową zostało umorzone przez Komendanta Stołecznego Policji decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...]października 2008 r. odmówił na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania, bowiem uznał, że wniosek o wznowienie został wniesiony przez stronę z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., tj. później, niż miesiąc od dnia, w którym dowiedziała się ona o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (we wniosku tym wskazała, m.in. brak udziału bez własnej winy w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń oraz zmianę orzeczenia sądu, na którym oparta była decyzja cofająca to uprawnienie). Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. J.P. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisu art. 1 pkt 1, art. 7, art. 10 oraz art. 77 k.p.a., wniósł o uchylenie w całości obu decyzji Komendanta Głównego Policji. Wskazał, że powołany organ wydając przedmiotowe decyzje naruszył zasadę zapewniania stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd wskazał, że z treści art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a k.p.a. wynika, że ustawodawca przewidział okoliczności, których zaistnienie skutkuje wydaniem przez właściwy organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, w której uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie takiej decyzji następuje po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, wszczynanego z urzędu lub na wniosek strony postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to nie może być jednakże wydane, jeżeli wstępna, dokonywana pod względem formalnym, analiza wniosku strony o wznowienie postępowania ujawni istnienie jakiejkolwiek okoliczności pozostającej w sprzeczności z dyspozycją art. 148 k.p.a. Sąd wskazał, że skoro skarżący złożył podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności, to organ administracji publicznej prawidłowo odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie treści art. 149 § 3 k.p.a. Niedopuszczalnym było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które uprawniałoby organ Policji do zbadania przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 11 sierpnia 2008 r. nie toczyło się postępowanie administracyjne, w którym organ mógłby naruszyć jego prawa jako strony (art. 10 k.p.a.) oraz naruszyć inne przepisy wskazane przez pełnomocnika, jak art. 7 i 77 k.p.a. Wniosek ten z powodu jego wniesienia po terminie nie mógł bowiem wywołać skutku procesowego w postaci wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutu, że Komendant Główny Policji niezasadnie badał wniosek z dnia 11 sierpnia 2008 r. w kontekście art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że przepis ten jako podstawę wznowienia postępowania wymienia okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. We wniosku tym natomiast podnoszono, iż skarżący nie wiedział, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia mu pozwolenia na broń, w związku z czym nie mógł dowiedzieć się o powodach jego wszczęcia, nie zapoznał się z aktami i nie wypowiedział co do zgromadzonego materiału dowodowego. Był przekonany, że postępowanie zostało umorzone, tymczasem Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...]czerwca 2006 r. cofnął mu pozwolenie na broń palną myśliwską, sportową i gazową. Niewątpliwie tego rodzaju argumenty wskazują na omawianą podstawę wznowienia postępowania, nawet jeśli we wniosku nie odwołano się wprost do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego Komendant Główny Policji rozpatrzył wniosek skarżącego nie tylko w kontekście art. 148 § 1 k.p.a., ale również art. § 2 tego artykułu. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 maja 2009 r. wniósł J.P., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesienie podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego i że tym samym osoba je wnosząca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu tego Kodeksu oraz poprzez oddalenie skargi w powyższej sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji poprzedzających wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotknięte było tą wadą uniemożliwiającą mu występowanie w nich w charakterze strony. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że nie potraktowanie postępowania przeprowadzonego w wyniku wniesionego przez niego podania o wznowienie postępowania jako postępowania administracyjnego i tym samym nie zastosowania wobec niego przez organy administracji, gwarancji z art. 10, art. 7 i art. 77 k.p.a., jest naruszeniem praw strony i winno skutkować bezwzględnym uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji. Skarżący podniósł, że tryb działań zmierzających do wszczęcie wznowienia postępowania jest unormowany w Kodeksie i w przypadku złożenia podania o wznowienie wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Złożenie podania o wszczęcie postępowania jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego, w trakcie którego organ wykonuje szereg czynności, rozstrzygając sprawę w formie decyzji administracyjnej. Wynika to także wprost z art. 61 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie można bowiem było podzielić stanowiska, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że organy Policji nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską, sportową i gazową, zakończonego ostateczną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2006 r. prawidłowo oddalił skargę. W takiej sytuacji, skoro uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji na podstawie powołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rozstrzygnięcie Sądu nie budzi wątpliwości. Przedstawiając motywy powyższego stanowiska zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane ustalenia, które doprowadziły do uznania, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminów wskazanych w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., z tego względu, mając na uwadze związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a., kwestie te należało pozostawić poza zakresem rozważań. Jakkolwiek za zbyt daleko idące należało uznać stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że skoro w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 11 sierpnia 2008 r., zakończonej decyzją o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego nie toczyło się postępowanie administracyjne, to organ nie mógł naruszyć praw skarżącego jako strony (art. 10 k.p.a.) oraz przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., to uchybienie to z przyczyn podanych w późniejszej części uzasadnienia nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednakże za całkowicie nieuzasadnione uznać należy twierdzenie wyrażone w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym wniesienie podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją wszczyna postępowanie administracyjne, na uzasadnienie którego przytoczono treść art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów: "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu", zaś zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a.: "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej". W przypadku bowiem żądania wznowienia postępowania zachodzi wyjątek od powyższej zasady, jaki przewidziano w art. 149 § 1 k.p.a., stosownie do którego: "Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia" i dopiero postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Całkowicie więc nieuprawnione jest twierdzenie, że doszło w sprawie do naruszenia art. 61 k.p.a. W przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania wszczyna się jedynie postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, podejmowane w tym postępowaniu czynności nie mają charakteru czynności procesowych postępowania administracyjnego. Na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w Kodeksie – art. 145 § 1 pkt 1-8 i art. 145a k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Wobec szczególnej regulacji postępowania wznowieniowego zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego dopiero wydanie postanowienia wznawiającego postępowanie w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 5, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2003, s. 653 i nast., Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX 47857 – powołany w skardze kasacyjnej i wyroki z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06, LEX nr 366765 i z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/06, Lex nr 484887). Czynności podjęte przed wydaniem postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. lub decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Czynności te, o charakterze wewnętrznym służyć mają ustaleniu dopuszczalności wznowienia, zarówno co do przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, a także zbadaniu czy żądanie wznowienia postępowania zostało złożone w ustawowym terminie, a w razie uchybienia czy nie ma podstaw do jego przywrócenia. Skoro odmowa wznowienia zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. następuje w formie decyzji – orzekającej o niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego, która podlega zarówno kontroli odwoławczej, jak i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w zakresie jej zgodności z prawem przy ocenie prawidłowości tej decyzji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestionowane w sprawie decyzje wydane zostały w oparciu o materiał zgromadzony w aktach postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. i twierdzenia pełnomocnika skarżącego zawarte w podaniu z dnia 11 sierpnia 2008 r. i jego uzupełnieniu z dnia 8 września 2008 r., a więc o dokumentację znaną stronie. Słusznie w świetle tych materiałów uznano, że wskazują one jednoznacznie na wniesienie podania z uchybieniem terminów z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Kwestionowane decyzje zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego. Nie mógł więc Sąd I instancji stwierdzić, że Komendant Stołecznej Policji naruszył art. 10, art. 7 i art. 77 k.p.a., nie mógł więc też uwzględnić skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie zajmował się kwestiami związanymi z pojęciem strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.), jej uprawnień procesowych, również więc Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozważać tych kwestii, na które wskazano w związku z zarzutem uznania, że osoba wnosząca podanie o wznowienie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a który to zarzut postawiony został bez wskazania podstawy prawnej. Z przedstawionych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).