VII SA/Wa 394/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2008r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie użytkowania budynków Ochotniczej Straży Pożarnej w T., zlokalizowanych na działce nr [...] w T., do przeprowadzenia imprez rozrywkowych. W ocenie Organu zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, z uwagi na brak istnienia interesu prawnego dającego S. P. legitymację do uznania go za stronę postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2005r., OSK 1534/04, LEX nr 190574 "zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...] poinformował S. P., iż wskutek faktu braku bezpośredniego sąsiedztwa działki S. P. z działką Ochotniczej Straży Pożarnej T., na której zlokalizowane są budynki, w których organizowane są imprezy rozrywkowe na masową skalę nie posiada on przymiotu strony postępowania. W odwołaniu od w/w decyzji S. P. podniósł że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się art. 28 kpa, a stroną jego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie rozważył, że doszło do samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia którego uciążliwość z powodu hałasu przekracza granice terenu do którego organizator ma tytuł prawny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2009r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, tj. osoby, która posiada legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kpa. Wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy natomiast mylić z interesem faktycznym, tj. sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Organ wyjaśnił, iż w sprawach budowlanych przymiot strony postępowania, co do zasady, posiadają właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio graniczących z terenem, na którym zlokalizowany jest przedmiot inwestycji (w przedmiotowej sprawie są to budynki na działce nr ew. [...] w T.). W obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (tj. w/w budynków) nie znajdują, się nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest S. P., a zatem sporne obiekty nie ograniczają zagospodarowania terenu nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy. Hałas wywoływany organizowanymi w przedmiotowych budynkach imprezami masowymi jest to okoliczność faktyczna, która może uzasadniać przymiot strony skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r.. Nr 25, poz. 150). Przepisy tej ustawy przewidują bowiem środki prawne, które służą ochronie przed w/w emisjami hałasu. Ochronie przed różnego rodzaju immisjami służą również przepisy prawa cywilnego ( art. 222 § 2 k. c. w związku z art. 144 k. c.). Hałas powstający w wyniku odbywających się w przedmiotowych budynkach imprez nie może być natomiast podstawą do uznania, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania tych budynków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1454/05). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący S. P. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzucając obrazę art. 28 kpa poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2007r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie, cyt.: "użytkowania budynków Ochotniczej Straży Pożarnej w T., zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w T., do przeprowadzania imprez rozrywkowych". Skarżący powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8 września 2004 OSK 394/04, ( Legalis ), w którym to zostało wskazane, że o interesie prawnym, a co za tym idzie, przymiocie strony, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. W zależności od okoliczności, także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, winni być stronami takiego postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony ( art. 157 § 3 kpa). Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego albo obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ przywołując w decyzji I instancji art. 28 kpa wskazywał, że o tym czy dana osoba jest stroną postępowania decyduje okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako interes prawny. W ocenie organu skarżący nie posiada przymiotu strony wskutek braku bezpośredniego sąsiedztwa swojej działki z działką Ochotniczej Straży Pożarnej. Jak wynika z akt sprawy, S. P. jest właścicielem działki nr ew. [...] w T., która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] na której znajdują się przedmiotowe budynki Ochotniczej Straży Pożarnej. Z tego też względu skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2007r. Jednakże organ winien mieć na uwadze, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nowym w którym krąg osób legitymowanych należy ustalić na datę złożenia wniosku w oparciu o obowiązujące przepisy, w którym to postępowaniu stroną może być nie tylko strona postępowania zwykłego ale również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Niezrozumiałe jest natomiast wywodzenie interesu prawnego skarżącego z przepisu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego który określa krąg osób legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowiąc że są to wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści i użytkownicy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu przez co należy rozumieć ograniczenia w zagospodarowaniu tychże nieruchomości. Przepis art. 3 ust 20 ustawy prawo budowlane z 1994r. definiuje obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związana z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny niż przepis art. 28 kpa i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco w innych poza pozwoleniem na budowę postępowaniach. Przedmiot sprawy dotyczy zaś postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania obiektu budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych kiedy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych. Trafnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przywołał Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005r. OSK 1534/04, LEX nr 190574, w którym Sąd ten wskazał, że "zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego". Natomiast w wyroku z dnia 2 marca 2007r. w sprawie II OSK 347/06 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł że, nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W każdej sprawie te kwestie należy rozważać indywidualnie odpowiadając na pytanie jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogły by dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważność kwestionowanej decyzji, a to powinien wyjaśnić też skarżący jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności. Do ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu i w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie dotyczące nielegalnego użytkowania obiektu należy stasować zasady wyrażone w art. 28 kpa (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, II SA/Sz 958/07). Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 28 kpa należy wyprowadzić z przepisów prawa materialnego, nie koniecznie administracyjnego. Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której jest prowadzona działalność zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu ma bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu prowadzenia takiej działalności jeśli prowadzona jest ona bez pozwolenia na użytkowanie. Zarówno bowiem w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie normy prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny nie musi należeć do prawa administracyjnego. Przepisem chroniącym interes prawny właścicieli nieruchomości jest art. 140 kc., który stanowi, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy". W uchwale z dnia 25 września 1991r. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "wykładane prawa jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela" (OTK 1991 poz. 19). Skoro organ badał przymiot skarżącego wyłącznie w aspekcie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane to zastosowanie art. 157 § 3 kpa należy uznać za przedwczesne. W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.