II OSK 36/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. I. i W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 542/09 w sprawie ze skargi L. I. i W. I. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 542/09, oddalił skargę L. I. i W. I. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nakazał L. I. i W. I. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ściany budynku przy ul. [...] przyległej do budynku przy ul. [...] w Krakowie, poprzez wykonanie w terminie do dnia 30 listopada 2002 r. wymienionych w decyzji prac, a to: - podbicie fundamentu ściany oddzielającej na szerokości min. 35 cm i głębokości posadowienia równej z budynkiem nr 9, - wyburzenie zagrzybionej ściany parteru grubości 12 cm etapami, stosując zabezpieczenie stropów stemplami, - wykonanie izolacji poziomej na wzmocnionym fundamencie, - wykonanie nowej ściany oddzielającej z cegły grubości 12 cm etapami stosując niezbędne zabezpieczenie stropów i ścian na strychu budynku nr 7; od wewnątrz budynku ścianę należy otynkować, - wykonanie w szczelinie dylatacyjnej pomiędzy budynkami 9 i 7 izolacji termicznej pionowej ze styropianu grubości 5 cm oraz warstwę poślizgową z papy, - na stykach kalenicy dachu budynku nr 7 ze ścianą budynku nr 9 nowowznoszonego wykonanie starannego uszczelnienia i ofasowania z blachy cynkowej. W odwołaniu od tej decyzji L. i W. I. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, eksponując zarzuty procesowe. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, i w tej części ustanowił nowy termin - 6 miesięcy od doręczenia niniejszej decyzji, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Uzasadniając swoją decyzję organ stwierdził, że poza sporem w sprawie jest fakt, iż ściana budynku przy [...] w Krakowie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, ze względu na prowadzenie robót budowlanych przy realizacji sąsiedniego budynku. Wina inwestora tych robót - Z. M. - została wykazana w postępowaniu cywilnym, w którym Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt IC 1652/99, zasądził na rzecz strony odwołującej zapłatę za poczynione szkody w tym przedmiocie. Zaakcentował, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego niezależnie od przyczyn, które ten stan spowodowały. Natomiast zgodnie z regulacją zawartą w art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca danego obiektu budowlanego jest obowiązany do utrzymywania go we właściwym stanie technicznym. W tym wypadku obowiązek ten spoczywa na Państwu L. i W. I.. Organ wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorowi sąsiedniej budowli (mimo spowodowania przezeń złego stanu techniczny) utrzymywania w należytym stanie technicznym sąsiedniego budynku, którego nie jest on właścicielem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. I. i W. I. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź jej zmianę w taki sposób, by obowiązek wykonania wymienionych robót budowlanych obciążał również Z. M. - właściciela sąsiadującego budynku nr 9 przy ul. [...] w Krakowie. Skarżący wskazali, że szereg wymienionych w decyzji robót budowlanych wymaga co najmniej współdziałania właściciela budynku przy ul. [...], zatem dla ich realizacji konieczne jest nałożenie również na niego obowiązków wynikających z zaskarżonych decyzji. Zaakcentowali nadto, że określony w decyzji 6 miesięcy termin do ich dokonania jest nierealny. Nie zgodzili się z poglądem zaprezentowanym przez organy budowlane w uzasadnieniu decyzji, że brak jest podstaw do nakazywania obowiązku inwestorowi wykonywania robót w sąsiednim budynku z uwagi na treść art. 61 prawa budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 718/06, z którego wynika, że inna osoba może być stroną postępowania mającego na celu przywrócenie należytego stanu technicznego i estetycznego budynku wtedy, gdy dotyczy ono jej interesu prawnego lub obowiązku, lub gdyby ona żądała czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Zdaniem skarżących skoro Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z dnia 12. 11. 201 r. (sygn. akt l C1652/99) zasądził na rzecz skarżących zapłatę za poczynione przez Z. M. szkody, to obowiązek współdziałania przy wykonywaniu przedmiotowych robót jest oczywisty. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, iż stan faktyczny w sprawie był bezsporny. Ściana budynku przy ul. [...] wymaga prac wyszczególnionych w decyzji organu l instancji celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia jej do właściwego stanu technicznego. W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły, że to na właścicielu spoczywa obowiązek doprowadzenia obiektu do właściwego (odpowiedniego) stanu technicznego. Przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wyjaśnia, kto ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a mianowicie: ten, kto posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W świetle przytoczonego przepisu Z. M. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane, a więc organ administracyjny w postępowaniu administracyjnym nie mógł nałożyć na niego obowiązku określonego w decyzji w całości lub w części. Stosownie do art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tj. w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 - 7 ustawy. Prawidłowo więc organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącym usunięcie nieprawidłowości wskazanych w decyzji w trybie art. 66 cytowanej ustawy. Zatem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. W skardze kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów prawa materialnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię art. 61 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że na podstawie tegoż artykułu inwestor będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie może być podmiotem zobowiązanym do utrzymania obiektu budowlanego znajdującego się przy ul. [...] w należytym stanie technicznym. Powołując się na poglądy zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Gd 781/06, kasator uznał, iż inwestor nieruchomości sąsiedniej może być stroną postępowania mającego na celu utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym wtedy, gdy postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Jego zdaniem obowiązek współdziałania Z. M. przy wykonaniu wskazanych w decyzji organu I instancji robót wynika z wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. I C 1652/99, którym to zasądzono od Z. M. zapłatę za wyrządzoną szkodę. Ponadto szereg robót budowlanych wymienionych w zaskarżonej decyzji nie może być wykonanych bez współdziałania właściciela budynku sąsiedniego, co również uzasadnia nałożenie w drodze decyzji administracyjnej obowiązku na Z. M.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 Prawa budowlanego. Co prawda nie precyzuje ona postaci naruszenia, lecz z jej uzasadnienia można wnioskować, że chodzi o błędną wykładnię tego przepisu. Zatem kasator uznaje prawidłowość jego zastosowania. Zgodnie z brzmieniem art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, tj. w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 ustawy. Przepis art. 61 wskazuje podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego: są to właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Dokonując wykładni językowej tego przepisu nie ulega wątpliwości, iż wymieniony w nim katalog osób zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego jest katalogiem zamkniętym i nie ma możliwości jego rozszerzenia. Zatem zarówno organy budowlane, jak i Sąd I instancji trafnie przyjęły, iż w rozpoznawanej sprawie obowiązek taki mógł być kierowany jedynie do L. i W. I.. Pojęcie strony, którą wedle poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonego w wyroku z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. II SA/Gd 718/06, w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym może być również inna osoba, gdy postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku lub gdy to ona żądała czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, jest pojęciem z zakresu prawa procesowego. Przy czym godzi się zwrócić uwagę, że pogląd ten wyraził Sąd Wojewódzki w Gdańsku niejako na marginesie, gdyż co do zasady opowiedział się za stanowiskiem, że tylko wspomniane w przywołanym przepisie osoby są stronami prowadzonego na jego podstawie postępowania. Nadto stwierdził nieważność decyzji skierowanych do osób nie wymienionych w art. 61 Prawa budowlanego, przy czym spór dotyczył kwestii własności budynków w kontekście nabycia prawa użytkowania wieczystego. W tym miejscu bardziej wypada przytoczyć poprzedzający to orzeczenie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1183/05, w którym zamieszczono stanowisko popierające poglądy Sądu i organów wyrażone w niniejszej sprawie. Gwoli wyczerpania tematu trzeba wyjaśnić, że postępowanie administracyjne może "dotyczyć" interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu, lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, bowiem decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim zaś - postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni. Decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach podmiotu, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną tego podmiotu. Podmiot, na którego sytuację prawną oddziaływa decyzja, będzie w większości wypadków wywodził swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego wiążącego się z sytuacją, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej. Bycie stroną postępowania nie jest zatem jednoznaczne z byciem podmiotem praw i obowiązków. Jednakowoż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o tym, kto jest podmiotem praw i obowiązków decydują przepisy prawa materialnego, gdyż z nich wynikają owe przymioty. W rozpoznawanej sprawie są to przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności art. 61 tej ustawy. Jak to wyżej zaznaczono krąg osób legitymowanych w tej materii jest jednoznaczny i ściśle określony. Nie będący właścicielem (współwłaścicielem) ani zarządcą spornego obiektu Z. M. do niego nie należy. Oznacza to, że nie mógł on być podmiotem zobowiązanym do wykonania określonych prac w trybie przywołanego przepisu, nawet gdyby przyznano mu legitymację procesową w sprawie. W skardze kasacyjnej eksponowano też pominięcie przez Sąd Wojewódzki tej okoliczności, iż wykonanie wymienionych w zaskarżonej decyzji robót wymaga co najmniej współdziałania właściciela budynku sąsiedniego, co jest możliwe jedynie w przypadku "współzobowiązania" właściciela nieruchomości sąsiedniej do ich wykonania. Pogląd ten jest całkowicie chybiony, gdyż – poza dotychczasowymi wywodami - odnosi się do zagadnień wykonawczych, a więc następczych w stosunku do zaskarżonej decyzji. Kwestia "współdziałania" właścicieli nieruchomości sąsiedniej została uregulowana m.in. w art. 47 Prawa budowlanego. Stosownie do jego brzmienia, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia tych warunków właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Zatem pogląd skarżących o niewykonalności decyzji jest błędny. Z przedstawionych powodów zarzut skargi kasacyjnej okazał się chybiony. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.