I OSK 1606/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska, Protokolant Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Granowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 373/09 w sprawie ze skargi Gminy Granowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu przyznawania dodatków do wynagrodzenia nauczycieli 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Granowo kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 373/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy Granowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: Rada Gminy w Granowie uchwałą z dnia 26 lutego 2009 r. nr XX/137/2009. na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, uchwaliła regulamin wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Granowo, zaś Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] orzekł o nieważności tej uchwały w części dot. § 12 (wejścia w życie) w zakresie słów "i ma zastosowanie do wynagrodzenia nauczycieli od dnia 1 stycznia 2009 r." Art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, który upoważniał organ prowadzący szkołę do uchwalenia regulaminu co do wysokości stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, warunków ich przyznawania, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz warunków i wysokości wypłacania składników wynagrodzenia, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, wszedł w życie 21 stycznia 2009 r., jako wprowadzony ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 1). Art. 4 tej ustawy przewidywał, iż do czasu uchwalenia przez organ prowadzący szkołę regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 stosuje się nie dłużej niż przez okres 3 miesięcy od ogłoszenia ustawy budżetowej, regulamin obowiązujący w 2008 r. Z przepisu tego wynika, iż do momentu uchwalenia regulaminu na podstawie art. 30 ust. 6 należy stosować regulamin z 2008 r. nie dłużej niż przez 3 miesiące od uchwalenia ustawy budżetowej, a ta na rok 2009 została ogłoszona w dniu 23 stycznia 2009 r., zatem do 23 kwietnia 2009 r. obowiązywały regulaminy z 2008 r., chyba że rada gminy uchwaliła nowy regulamin, obowiązujący od 22 stycznia 2009 r. Podkreślić należy, że w związku z ww. przepisami regulamin uchwalony na podstawie nowelizowanego art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela mógł zacząć obowiązywać od 22 stycznia 2009 r. od wejście w życie ustawy nowelizującej, trafnie zatem Wojewoda stwierdził, że uchwała Rady Gminy Gronowo w § 12 w zakresie zastosowania jej przepisów od 1 stycznia 2009 r. jest sprzeczna z art. 4 ustawy zmieniającej Kartę Nauczyciela. Zarzut Gminy, że Wojewoda nie wziął pod uwagę art. 30 ust. 11 Karty Nauczyciela, nakładającej obowiązek wyrównania wynagrodzenia od 1 stycznia każdego roku jest błędny, bowiem art. 4 ustawy zmieniającej jako przepis przejściowy o charakterze lex specialis ma pierwszeństwo przed art. 30 ust. 11 w brzmieniu od 22 stycznia 2009 r. (lex generalis). Reprezentowana przez radcę prawnego, Gmina Granowo wniosła skargę od tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi i zarzucając: Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 1), zwanej dalej "nowelizacją" Karty Nauczyciela w zw. z art. 30 ust. 6 i 11 ustawy z dnia 16 stycznia 19872 r. (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) Karta Nauczyciela, zwana dalej Kartą Nauczyciela – przez przyjęcie, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 30 ust. 11 Karty Nauczyciela, co oznacza wyłączenie możliwości stosowania regulaminu wynagradzania nauczycieli określonego uchwałą Nr XX/137/2009 Rady Gminy Gronowo z dnia 26 lutego 2009 r. zgodnie z art. 30 ust. 11 Karty Nauczyciela czyli od 1 stycznia 2009 r., 2) art. 9 § 2 Kodeksu pracy oraz jego pominięcie przy interpretowaniu ww. przepisów – jako przepisu umożliwiającego zastosowanie korzystnych zapisów regulaminów w stosunku do ustaw. Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie istotna jest wzajemna relacja przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 1), dalej "ustawa zmieniająca", tj. jej art. 1 pkt 2, art. 4 i art. 9. Art. 1 pkt 3 nadał nowe brzmienie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dalej "Karta Nauczyciela", upoważniając organ prowadzący szkołę będąca jednostką samorządu terytorialnego do uchwalenia regulaminu dotyczącego wynagrodzeń nauczycieli w zakresie dodatków i składników przewidzianych w przepisach oraz godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw. Natomiast art. 4 był przepisem przejściowym, który stanowił, że do czasu uchwalenia regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się regulamin obowiązujący w 2008 r. nie dłużej niż przez 3 miesiące od ogłoszenia ustawy budżetowej, zaś ust. 9 określał datę wejścia w życie ustawy nowelizującej – po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. od 22 stycznia 2009 r. (z wyjątkami w nim przewidzianymi). Art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela zobowiązywał organ prowadzący szkołę do uchwalenia nowego regulaminu na nowych zasadach, wynikających z tego przepisu. Zmiana przepisu spowodowała to, że dotychczasowy regulamin w tym zakresie jaki wynikał z nowego brzmienia art. 30 ust. 6 tracił aktualność. Przepis przejściowy, tj. art. 4 ustawy nowelizującej wypełnił tę lukę, zezwalając aby dotychczasowy regulamin, tj. uchwalony w 2008 r. obowiązywał nadal i zakreślał maksymalny okres jego obowiązywania. Ustawa nowelizująca weszła w życie 22 stycznia 2009 r. z mocy jej art. 9. Z zestawienia tych przepisów wynika zatem, że organ prowadzący szkołę powinien uchwalić nowy regulamin w okresie od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej do upływu 3 miesięcy od ogłoszenia ustawy budżetowej, tj. od 22 stycznia 2009 r. do 23 kwietnia 2009 r. Niedokonanie tego w tym okresie skutkowałoby brakiem regulacji na tym poziomie aktu normatywnego w kwestii dodatków do wynagrodzeń nauczycieli szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Z obowiązkiem uchwalenia nowego regulaminu w ww. okresie wiąże się konieczność określenia daty jego wejścia w życie. Ze stanowiska zarówno Wojewody Wielkopolskiego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zdaje się wynikać, że nie można nadać regulaminowi w ogóle mocy wstecznej. Sąd podkreślił, że regulamin mógłby wejść w życie najwcześniej 22 stycznia 2009 r., o ile w tym dniu podjęta byłaby uchwała w tym przedmiocie. Oznacza to, że regulaminy mogłyby wchodzić w życie w każdej jednostce w różnych datach, gdyż w zależności od dnia ich uchwalenia, czego skutkiem byłyby różnice w regulowaniu wynagrodzeń nauczycieli. Już z tego powodu – nierówności w tym samym przedmiocie – takie stanowisko nie jest możliwe do zaakceptowania. Zasadnie skarżąca Gmina zarzuca błędną wykładnię art. 4 ustawy nowelizującej w zw. z art. 30 ust. 6 i ust. 11 Karty Nauczyciela. Art. 30 ust. 11 Karty Nauczyciela nie został zmieniony ustawą nowelizującą, którą nadano nowe brzmienie art. 30 ust. 6. Art. 30 ust. 11 statuuje generalną zasadę, że podwyższenie wynagrodzeń dla nauczycieli następuje nie później niż w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od dnia 1 stycznia danego roku. Art. 4 ustawy nowelizującej współgra z nim w sposób istotny, bowiem stanowi, że stare regulaminy mogą obowiązywać w okresie 3 miesięcy od ogłoszenia ustawy budżetowej, chyba, że wcześniej zostaną ustalone nowe regulaminy. Jednak podwyższenie wynagrodzeń nauczycieli, jeżeli takie miałoby wynikać również z nowych regulaminów, uchwalonych na podstawie art. 30 ust. 6 następuje od 1 stycznia. Reasumując należy stwierdzić, że znowelizowany art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nakłada obowiązek uchwalenia regulaminu, o którym w nim mowa, a do czasu jego uchwalenia obowiązuje dotychczasowy, jednak przez nie dłuższy niż wskazany w art. 4 ustawy nowelizującej, natomiast podwyższenie wynagrodzeń, wg zasad wynikających z nowouchwalonego regulaminu następuje od 1 stycznia 2009 r., gdyż tak stanowi art. 30 ust. 11 Karty Nauczyciela. Podkreślić należy, że takie działanie prawa wstecz nie narusza konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, raczej się w niej mieści. Jak niejednokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny zasada lex retro non agit w pewnych warunkach może doznawać załamania, a to wówczas jeżeli jest z korzyścią dla podmiotów, których dotyczy. W niniejszej sprawie występuje właśnie taka sytuacja. Obliczanie dodatków do wynagrodzeń dla nauczycieli szkół samorządowych na podstawie nowych regulacji, które weszły w życie od 22 stycznia 2009 r., z mocą od 1 stycznia 2009 r. jest korzystne dla tej grupy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 203 ust. 1 P.p.s.a.