II SA/Po 373/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu przyznawania dodatków do wynagrodzenia nauczycieli oddala skargę. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/E. Brychcy Rada Gminy w Granowie uchwałą nr XX/137/2009 z dnia 26 lutego 2009r. na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r., Nr 97, poz. 674 ze zm.) w uzgodnieniu ze związkami zrzeszającymi nauczycieli uchwaliła regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] Nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł o nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej § 12 w zakresie słów "i ma zastosowanie do wynagrodzenia nauczycieli od dnia 1 stycznia 2009r.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Rada Gminy w § 12 uchwały z 26 lutego 2009r. przyjęła, iż "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa i ma zastosowanie do wynagrodzenia nauczycieli od dnia 1 stycznia 2009r." Zgodnie zaś ze zmienionym ustawą z dnia 21 listopada 2008r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela przepisem art. 30 ust. 6 rada gminy posiada wyłączną kompetencję do ustalenia regulaminu wynagrodzenia nauczycieli, czyli do ustalenia wysokości i szczegółowych warunków przyznawania dodatków, warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Również w ustawie z dnia 21 listopada 2008r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela w art. 4 nałożono obowiązek uchwalenia regulaminu w brzmieniu nadanym tą ustawą i wprowadzono zapis, iż do czasu uchwalenia takiego regulaminu stosuje się regulamin obowiązujący w 2008r. jednak nie dłużej niż przez okres trzech miesięcy od ogłoszenia ustawy budżetowej. Ustawa zmieniająca Kartę Nauczyciela z dnia 21 listopada 2008r. weszła w życie (z wyjątkami) dnia 22 stycznia 2009r. Zgodnie z powyższym zmiana przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nastąpiła również 22 stycznia 2009r., tj. 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela. Na podstawie zmienionego art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela Rada Gminy dnia 26 lutego 2009r. uchwaliła regulamin przyznawania dodatków do wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę, a także wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego wprowadzając zapis, iż uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa i ma zastosowanie do wynagrodzenia nauczycieli od dnia 1 stycznia 2009r. Przepis art. 4 ustawy zmieniającej ustawę – Karta Nauczyciela stanowi, iż do czasu uchwalenia przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego regulaminu w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się regulamin obowiązujący w roku 2008r. W związku z tym w ocenie Wojewody nie jest możliwe stosowanie regulaminów uchwalonych po wejściu w życie dnia 22 stycznia 2009r. zmiany Karty Nauczyciela z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia tym bardziej, że okres przejściowy został wyraźnie uregulowany w przepisie art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. (Dz. U. z 2009r. Nr 1, poz. 1). Skoro więc zapis uchwały w § 12 "i ma zastosowanie do wynagrodzenia nauczycieli od dnia 1 stycznia 2008r." narusza w sposób istotny art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela należało zdaniem organu nadzoru stwierdzić nieważność tego przepisu w zakresie powyżej wskazanym. Gmina wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając naruszenie przy jego wydaniu przepisów art. 30ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 11 Karty Nauczyciela oraz art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2009r. Nr 1, poz. 1) poprzez ich błędną wykładnię. Uzasadniając skargę Gmina podniosła, iż Wojewoda nietrafnie uznał, że art. 4 powołanej nowelizacji Karty Nauczyciela ustanowił obowiązek uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli. Zdaniem skarżącej przepis ten ma charakter przejściowy, analogiczny do uchylonego art. 30 ust. 6b Karty Nauczyciela, który "przedłuża" ważność dotychczasowego regulaminu na 2008r. Podstawa do uchwalenia regulaminu jest art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, który został zmieniony wyłącznie w zakresie ograniczenia czasu jego obowiązywania, natomiast w zasadniczej treści jego brzmienia nie zostało zmienione. Organ nadzoru pominął art. 30 ust. 11 Karty Nauczyciela, który nakłada obowiązek wyrównania wynagrodzeń od 1 stycznia każdego roku. Rada Gminy, mając to na uwadze, wprowadziła zakwestionowany przez organ nadzoru zapis, który w jej ocenia nie narusza, i to istotnie, prawa. Skarżąca wskazała, że analogiczne zapisy dotyczące zastosowania regulacji prawnej w zakresie ustalenia wynagrodzeń do okresu wcześniejszego przed wejściem w życie danej regulacji są często stosowane, gdyż stanowią akty prawa pracy. Trzeba zaznaczyć, że Rada Gminy nie dokonała zapisu o wejściu w życie uchwały z datą wsteczną, lecz o jej zastosowaniu (zgodnie z ww. art. 30 ust. 11 Karty Nauczyciela) od 1 stycznia 2009r. W ocenie skarżącej pojęcia "wejście w Zycie" oraz "ma zastosowanie" nie są tożsame i nie powinny być tak traktowane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009r. pełnomocnik skarżącej Gminy wniósł jak w skardze i powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt III Łd 2033/09. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 ust. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem m.in. w zakresie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga okazała się bezzasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga istota nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u. s. g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 usg). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmuje się, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to z treści takiego przepisu (wyrok NSA z 22 sierpnia 1990r., SA/Gd 796/90, OSP 1991, nr 3, poz. 129; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007r., IV SA/GL 928/07; Lex nr 400305, wyrok NSA z 26 kwietnia 2007r., II OSK 166/07 Lex nr 344607; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320813). Również w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (W. Masewicz, glosa do wyroku NSA z 27 czerwca 1991r., SA/P 1479/90, OSP 1992, nr 9, poz. 200 [w: Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 664]). Z powołanych przepisów art. 91 ust. 1 i 4 usg oraz stanowiska prezentowanego w orzecznictwie i doktrynie wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy – istotne i nieistotne naruszenie prawa. Rozgraniczenie to ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Wojewoda trafnie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Granowie z dnia 26 lutego 2009r. Nr XX/137/2009 w części dotyczącej § 12 w zakresie słów "i ma zastosowanie do wynagrodzenia nauczycieli od dnia 1 stycznia 2009r." Przypomnieć należy, że uchwałę tę Rada Gminy podjęła w dniu 26 lutego 2009r. Jej podstawą materialnoprawną był obowiązujący od 22 stycznia 2009r. przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2006 Nr 97, poz. 674, ostatnia zmiana Dz. U. z 2009 Nr 1, poz. 1). Zgodnie z powołanym przepisem "organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3." Przepis ów w przytoczonym brzmieniu został wprowadzony art. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2009r. Nr 1, poz. 1). W art. 4 tejże ustawy przewidziano, że "do czasu uchwalenia przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy wymienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od ogłoszenia ustawy budżetowej, regulamin obowiązujący w roku 2008. Z powołanego art. 4 ustawy zmieniającej Kartę Nauczyciela wynika, że do momentu uchwalenia regulaminu w oparciu o nowe brzmienie art. 30 ust. 6 ustawy – Karta Nauczyciela należy stosować poprzedni regulamin z 2008r., jednak nie dłużej niż przez okres 3 miesięcy od ogłoszenia ustawy budżetowej. Zważywszy, że ustawa budżetowa na rok 2009 została ogłoszona w dniu 23 stycznia 2009r. (Dz. U. z 2009r. Nr 10, poz. 58) stwierdzić należy, że regulaminy wynagradzania nauczycieli z 2008r. obowiązywały do 23 kwietnia 2009r., chyba, że rada gminy wcześniej uchwaliła nowy regulamin w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 obowiązujący od 22 stycznia 2009r. Mając na względzie powołane przepisy stwierdzić należy, że najwcześniej regulamin uchwalony na podstawie znowelizowanego art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela mógł zacząć obowiązywać od 22 stycznia 2009r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 21 listopada 2008r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, pod warunkiem, że rada gminy w tym dniu podjęłaby uchwałę o jego określeniu. Trafnie zatem w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda przyjął, że § 12 uchwały Rady Gminy w zakresie w jakim stwierdza, że uchwała ta ma zastosowanie do wynagradzania nauczycieli nie od daty jej uchwalenia, lecz wstecz - od dnia 1 stycznia 2009r. jest sprzeczna z powołanym art. 4 ustawy zmieniającej Kartę Nauczyciela. Błędne jest stanowisko skarżącej Gminy, zgodnie z którym organ nadzoru pominął w swojej ocenie przepis art. 30 ust. 11 Karty Nauczyciela, który nakłada obowiązek wyrównania wynagrodzeń od 1 stycznia każdego roku. Biorąc bowiem pod uwagę, że przepis art. 30 ust. 6 w brzmieniu obowiązującym od 22 stycznia 2009r. został wprowadzony ustawą zmieniającą Kartę Nauczyciela z dnia 21 listopada 2009r. przepis art. 4 tejże ustawy jako przepis przejściowy o charakterze lex specialis ma pierwszeństwo przed przepisem art. 30 ust. 11 ustawy Karta Nauczyciela w brzmieniu od 22 stycznia 2009r. (lex generalis). Zaznaczyć należy, że Sądowi orzekającemu w niniejszym składzie znany jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażony w wyroku z dnia 28 maja 2009r. III SA/Łd 233/09 (pełnomocnik skarżącej błędnie podał sygn. akt II SA/Łd 2033/09), lecz tutejszy Sąd – mając na uwadze powyższą argumentację - poglądu tego nie podziela. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając sprawę w podobnym stanie faktycznym i prawnym, przyjął, że przepis przejściowy art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela nie miał zastosowania, należało zaś zastosować znowelizowany art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Sąd ten orzekł, że Rada Miejska w A. podejmując w dniu 26 lutego 2009r. uchwałę dotyczącą regulaminu wynagradzania nauczycieli miała prawo przyjąć, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2009r. Z uzasadnienia powołanego wyroku nie wynika jednak jakimi motywami kierował się Sąd w Łodzi, dlatego Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że jest to jednostkowy pogląd wyrażony w konkretnym stanie faktycznym i nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/J. Szaniecka /-/ E. Brychcy BR