II SA/Łd 45/09

Dnia 29 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 roku sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. oraz Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Sygn. akt II SA/Łd 45/09 (II SA/Łd 256/09) UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta B. ustalił na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie farm elektrowni wiatrowych usytuowanych na działkach nr 91, 186, 188 i 214 we wsi K., gmina B.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54 i 55, art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji J. G. wniósł o jej uchylenie, podnosząc, że budowa urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, w tym również elektrowni wiatrowych, nie może zostać uznana za inwestycję celu publicznego. Takie też stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2339/06. Zdaniem odwołującego, usytuowanie farm wiatrowych powinno nastąpić wyłącznie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, który jest przygotowywany, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie l instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium uznało odwołanie J. G. za zasadne. Nie podzieliło jednak argumentacji strony odnoszącej się do konieczności istnienia planu zagospodarowania przestrzennego, aby można wybudować "park wiatrowy". Przede wszystkim organ II instancji, podzielając linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zakwestionował prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - budowy farm elektrowni wiatrowych - jako inwestycji celu publicznego. Jego zdaniem aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie dają podstawy do przyjęcia, że istnieje podstawa prawna do uznania elektrowni wiatrowej, jako urządzenia do wytwarzania energii elektrycznej, za inwestycję celu publicznego. Przez użyty w art. 50 ust. 1 ustawy termin "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć wg dyrektywy art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wspomniany art. 6 zawiera katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel expresis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9, bądź zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi być to cel publiczny wyraźnie powiązany z przeznaczeniem celów określonych w zamkniętym katalogu. W przekonaniu Kolegium pominięcie budowy elektrowni wiatrowych w tymże katalogu nie jest wynikiem przeoczenia ustawodawcy. Domniemanie racjonalności ustawodawcy wzmacniają rezultaty wykładni historycznej. Mianowicie, uchwalając pierwotny tekst ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, m. in. znowelizowano ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). W wyniku przeprowadzonych zmian (z dniem 5 grudnia 1997 r.) zaczął obowiązywać do końca 1997 r. przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń instalacji elektrycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci". Z dniem 1 stycznia 1998 r. tego rodzaju kwestie zaczął regulować powoływany już przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wymienionym art. 46 ust. 2 pkt 4a zostały wskazane expresis verbis elektrownie, obejmujące niewątpliwie także elektrownie wiatrowe. Obecnie elektrownie będą mogły być realizowane, tam gdzie nie ma planu miejscowego, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor może wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla farm elektrowni wiatrowych i ewentualnie z oddzielnym wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kabla energetycznego, po uprzednim uzyskaniu decyzji zarządcy drogi krajowej nr 12 zezwalającej na umieszczenie kabla w pasie drogowym. Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe, bowiem wniosek inwestora formalnie nie dotyczył inwestycji celu publicznego w postaci budowy kabla energetycznego, a ponadto wnioskodawca nie przedstawił zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zlokalizowanie kabla w pasie drogowym. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz Prokuratora Rejonowego w S.. Spółka A zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego w sytuacji, gdy elektrownia wiatrowa należy do kategorii obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz art. 6 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu (...), poprzez przyjęcie, iż elektrownia wiatrowa nie jest obiektem albo urządzeniem służącym ochronie środowiska. Ponadto Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., wskazując, iż w toku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Prokurator Rejonowy w S. zarzucił natomiast naruszenie prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 50 ust. 1 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne uznanie, że inwestycja w postaci budowy farm elektrowni wiatrowych nie stanowi inwestycji celu publicznego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty tożsame, co w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie farm elektrowni wiatrowych. Organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego i uwzględnił wniosek A Sp. z o.o., czemu dał wyraz w decyzji z dnia [...]. Natomiast organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji i z tego powodu decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie I instancji oraz umorzył postępowanie. Na wstępie rozważyć należy, czy inwestycja w postaci budowy farmy elektrowni wiatrowych stanowi inwestycję celu publicznego. Zgodnie z regulacją art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Według art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m. in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Regulacja art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zamknięty katalog działań, które stanowią cel publiczny, co oznacza, że nie można uznać, że realizuje cel publiczny inne działanie, które ma przykładowo na celu dobro publiczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów oraz urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"). Jednak sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wodnej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na tą niezbędność. Także dlatego, że prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Pogląd taki wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 roku, II OSK 548/07, źródło: orzecznictwo.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 roku, II SA/Sz 224/08, Lex Nr 435125; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 roku, IV SA/Wa 2339/06, Lex Nr 319125; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 roku, II SA/Wr 188/06, źródło: orzecznictwo.nsa.gov.pl i inne). Analizując stan faktyczny sprawy, a w szczególności planowane przez inwestora przedsięwzięcie, w kontekście regulacji art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz cytowanego orzecznictwa, Sąd uznał, że planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego. Skład orzekający podziela zatem pogląd zawarty, w tym zakresie, w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym niemniej, w ocenie Sądu, okoliczność, że strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z taką inwestycją, stanowi o bezzasadności jej żądania, a nie o bezprzedmiotowości postępowania. W takiej sytuacji jest to podstawa do odmowy wydania decyzji o żądanej treści, a nie do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2000 roku (IV SA 12/98, Lex Nr 77609) wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Analogiczny pogląd był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie (por. np.: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, I SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2007 roku, VI SA/Wa 2505/05, Lex Nr 344265; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 roku, VII SA/Wa 1520/06, Lex Nr 302429 i inne). Od bezprzedmiotowości należy odróżnić sytuację bezzasadności żądania strony. Przy czym ewentualny brak podstaw do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, a oznacza bezzasadność żądania strony i jako takie powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej. Żądanie takie świadczy o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 roku, II SA/Gd 1266/00, Lex Nr 76113; wyrok NSA z dnia 9 października 2000 roku, IV SA 707/00, Lex Nr 75546; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 roku, V SA/Wa 497/07, Lex Nr 368195 i inne). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela tę linię orzecznictwa. W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, wydanie przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia I instancji i umorzeniu postępowania w I instancji stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż w świetle przytoczonego na wstępie orzecznictwa, nie zasługują na uwzględnienie argumenty skargi odnoszące się do naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego. Oceny tej nie zmienia również funkcjonalne powiązanie urządzeń wytwarzających energię z elementami służącymi do jej przesyłania. Podobnie, poza wpływem pozostaje okoliczność, że celem strategicznym państwa jest wspieranie rozwoju odnawialnych źródeł energii. Wspieranie bowiem takiej działalności ze strony państwa nie musi wyczerpywać się na uznaniu, że budowa elektrowni wiatrowej stanowi inwestycję celu publicznego. Organy państwa mają wiele możliwości do wykorzystania w tym zakresie. Jak już wskazywano przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest sformułowany w sposób jednoznaczny, zatem wykładnia rozszerzająca, jaką proponuje strona skarżąca, jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu chybiony jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu (...). Wyjaśnić trzeba, że elektrownia wiatrowa - wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki - nie jest obiektem, czy też urządzeniem służącym stricte do ochrony środowiska. Jej podstawowym celem jest bowiem wytwarzanie energii elektrycznej, a nie ochrona środowiska. Fakt, iż działalność takich elektrowni pozytywnie wpływa na środowisko nie może decydować o uznaniu spornego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego. Wobec wskazanych nieprawidłowości Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim na mocy art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LS