II OSK 1137/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 250/08 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności związane z wydaniem postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1137/08 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 250/08 po rozpoznaniu skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008r. w przedmiocie opłaty za czynności - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce na wniosek Burmistrza Miasta Niepołomice postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. stwierdził, że dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] w Zakrzowie nie jest wymagane opracowanie raportu oddziaływania na środowisko. Za wykonane czynności na podstawie art. 36 ust.1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, decyzją z dnia [...].11.2005r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce obciążył opłatą Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji, a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie IISA/Kr 449/06 oddalił skargę na te decyzję wniesioną przez zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponownie rozpoznając sprawę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. ustalił opłatę w kwocie 50,72 zł za czynności związane z wydaniem w dniu [...] listopada 2005r. postanowienia w przedmiocie opinii co do konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla w/w przedsięwzięcia związanego z przebudową skrzyżowania dróg. Po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007r. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie uzgodnienia o którym mowa w art.51 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska należy do czynności związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, za wykonanie których pobiera się opłatę na podstawie art.36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zakres tych czynności określa art. 3 powołanej ustawy, przy czym jest to katalog otwarty, nie wyczerpujący wszystkich przypadków, w których organy wykonują ustawowe zadania z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Brak w art.3 ustawy wzmianki o uzgadnianiu środowiskowych uwarunkowań nie wpływa na zakres obowiązków nałożonych na państwowych inspektorów sanitarnych. Wynikają one bowiem bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. W związku z powyższym pobieranie opłat na podstawie art.36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest uzasadnione. Ponadto do decyzji organu I instancji dołączono rachunek wraz z kalkulacją stosownie do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie zarzucając naruszenie art.36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz naruszenie przepisów art. 6,9,77§1 i art.107§3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą jej decyzji organu I instancji jako wydanych bez podstawy prawnej, a zatem dotkniętych wadą o jakiej mowa w art.156 §1 pkt 2 kpa. Stwierdził, że brak jest przepisu upoważniającego do pobierania opłat za opiniowanie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Przepis art.36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej upoważnia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez te organy w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Czynność, za którą Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce naliczył opłatę polegała na zaopiniowaniu obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przebudowie skrzyżowania dróg. Obowiązek opiniowania tej kwestii przez organy państwowej inspekcji sanitarnej wynika z art. 51 ust.3 pkt 2 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Sąd wskazał, że samo wydanie opinii w w/w zakresie nie wymagało przeprowadzenia badań laboratoryjnych. Nie mieści się też w zakresie bieżącego ani zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wyliczenie kompetencji wchodzących w zakres zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zawiera art. 3 ustawy o inspekcji sanitarnej, zaś nadzoru bieżącego art. 4 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie wskazuje wprost konieczności opiniowania sporządzenia raportu o oddziaływaniu. W ocenie Sądu mimo, że wyliczenie zawarte w obu tych przepisach ma charakter przykładowy, nie można pojęcia zapobiegawczego lub bieżącego nadzoru sanitarnego rozciągać na wydawanie postanowień o których mowa w art. 51 ust.3 prawa ochrony środowiska. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 14 maja 2007r. sygn.akt II OSK 1944/06, lecz zgodził się stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 maja 2005r. II SA/Kr 3267/02, iż przyznana inspektorowi sanitarnemu na podstawie art.51 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska kompetencja do wydania w ramach współdziałania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest odrębną kompetencją administracyjną oznaczającą prawo i jednocześnie obowiązek organu do działania w tych sprawach, niezależnie od kompetencji w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego określonych ogólnie w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem Sądu skoro wydanie przedmiotowej opinii nie wymagało przeprowadzenia badań laboratoryjnych, jak również nie mieści się w zakresie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego, to art.36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi podstawy do wymierzenia opłaty za wydanie tej opinii. Z tych względów Sąd I instancji na podstawie art.145 § 1 pkt.2 p.p.s.a w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a stwierdził nieważność decyzji obu organów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art.174 pkt.1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 36 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ma zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podjętych przez Państwowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Wieliczce związanych z zaopiniowaniem obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, przedsięwzięcia polegającego na przebudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą powiatową. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie należnych kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie art. 3 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wylicza tylko niektóre czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego i nie stanowi w tym zakresie katalogu zamkniętego, to uznać należy, że czynności związane z wydaniem opinii co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w trybie art.106 k.p.a. są czynnością z zakresu nadzoru zapobiegawczego, ponieważ mają charakter prewencyjny. Skarżący podkreślił, że wszystkie wykonywane przez organy Inspekcji zadania i czynności polegają na sprawowaniu nadzoru zapobiegawczego lub bieżącego oraz na prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych. Zakres sprawowania nadzoru zapobiegawczego zawsze wynika z obowiązków ustanowionych ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także innych ustaw szczególnych, takich jak ustawa Prawo ochrony środowiska, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy prawo budowlane. Gdyby przyjąć wykładnię WSA w Krakowie to należałoby stwierdzić, że organy Inspekcji w ogóle nie są uprawnione do pobierania opłat za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, bowiem wszystkie czynności organów w tym zakresie wynikają z ustawowego obowiązku działania. Zdaniem skarżącego wprowadzenie art.36 do ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w części dotyczącej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego miało właśnie na celu nałożenie na organy obowiązku ustalania i pobierania opłat za wszystkie czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, także wtedy gdy wynikają one z ustawowego obowiązku działania organów Inspekcji. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 14 maja 2007r. sygn.akt II OSK 1944/06, w którym m.in. wskazano, że bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach art.106 kpa, wobec unormowania art.3 ustawy o Państwowej Inspekcji sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy również zaliczyć opiniowanie w trybie art.106 kpa czy konieczne jest dla danej inwestycji sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 36 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r, nr 122, poz.851 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma on zastosowania do czynności polegającej na zaopiniowaniu przez państwowego inspektora sanitarnego obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego, czynności związane z wydaniem takiej opinii podejmowane w ramach art.106 k.p.a należą, wbrew stanowisku reprezentowanemu przez Sąd I instancji, do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego o jakim mowa w art. 3 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sąd I instancji uznał, że brak jest przepisu upoważniającego do pobierania opłat za opiniowanie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Samo wydanie opinii w w/w zakresie nie wymaga przeprowadzenia badań laboratoryjnych i nie mieści się także w zakresie bieżącego lub zapobiegawczego nadzoru sanitarnego o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku z czym brak było podstaw do wymierzenia opłaty określonej w art. 36 ust.1 tej ustawy za wydanie przedmiotowej opinii. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska Sądu I instancji. Słuszność ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że czynności związane z wydaniem opinii, co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zaliczyć należy do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Obowiązek sporządzenia takiej opinii wynikał z art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 listopada 2008r.). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 maja 2007r. sygn. akt II OSK , w którym stwierdzono, że to czy określona działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego (art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ) nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej , czy też jest wykonywana w trybie art.106 k.p.a w ramach współdziałania z innym organem uprawnionym do załatwienia sprawy. Z treści art. 3 pkt.1 ustawy wynika, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności : uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych ( art.3 ust.2 a tej ustawy). Skoro więc do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego przykładowo zalicza się powyższe zadania organu Inspekcji, w tym uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, to uznać należy że i opiniowanie w trybie art.106 k.p.a., czy konieczne jest dla danego przedsięwzięcia sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko zaliczyć należy do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, iż przyznana inspektorowi sanitarnemu na podstawie art.51 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska kompetencja do wydania w ramach współdziałania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest odrębną kompetencją administracyjną oznaczającą prawo i jednocześnie obowiązek organu do działania w tych sprawach, niezależnie od kompetencji w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego określonych ogólnie w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wymienione w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie stanowią katalogu zamkniętego, wyliczenie to jest przykładowe, zatem czynnościami sanitarnego nadzoru zapobiegawczego mogą być także inne czynności, o ile mieścić się one będą w pojęciu "zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". W rozpoznawanej sprawie, co wyżej wskazano, opiniowanie co do potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w tym pojęciu się zawiera. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ustalająca opłatę, dotknięte są wadą nieważności, jako wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu przepisu art.156 §1 pkt.2 k.p.a. Poczynione wyżej rozważania wskazują, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego. Stosownie do art. 188 p.p.s.a. stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że nastąpiło jedynie naruszenie prawa materialnego, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, mimo iż skarżący o to nie wnosił. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.), orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.