II OSK 1548/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 45/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie linii energetycznych oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r., II SA/Po 45/09, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie linii energetycznych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Starosta Poznański udzielił pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej 2x400 kV + 2x220 kV Kromolice-Plewiska na terenie gminy Kórnik. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2005 r. znak: [...]. b) Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] na podstawie art.55 pkt 3 i art.59 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2003 r. nr 207 poz.1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB) udzielił inwestorowi, Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji przewidzianej w wymienionym wyżej pozwoleniu z dnia [...] czerwca 2005 r., tj. na (1) użytkowanie czterotorowej linii elektroenergetycznej 2x400 kV + 2x220 kV Kromolice-Plewiska na terenie gminy Kórnik oraz (2) tymczasowe wykorzystanie toru 220 kV na napięcie 110 kV- odcinek od słupa nr 63 do 58 (miejscowość Skrzynki i Borówiec) oraz od słupa 52 do 48 (miejscowość Kamionki). Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 września 2006 r., II SA/Po 1211/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2005 r. w części, w jakiej dotyczy pozwolenia na tymczasowe wykorzystanie jednego toru przedmiotowej linii, oraz uchylił decyzje wydane w obu instancjach. c) Uwzględniając powyższy wyrok, działając w trybie art.145 §1 pkt 8 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] PINB wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie powyższych linii elektroenergetycznych. Wydaną na zakończenie wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art.151 §1 ust.2 K.p.a., PINB uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie tej linii. c) Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], działając na podstawie art.138 § 2 K.p.a., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) uchylił w całości decyzję z dnia [...] września 2008 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB, jako organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do wystąpienia podstawy wznowieniowej (art.145 §1 pkt 8 K.p.a.). Mimo to uchylenie decyzji z dnia 16 września 2008 r. jest konieczne z powodu naruszenia art.107 § 3 K.p.a., albowiem w decyzji nie wskazano jej adresata, co czyni decyzję niewykonalną. Charakter tej wady wyklucza rozstrzygnięcie co do istoty przez organ odwoławczy, dlatego konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ I instancji powinien kierować się art.59 ust.7 Prawa budowlanego i uwzględnić przekształcenia [...] S.A. celem określenia kręgu podmiotów mających przymiot strony w przedmiotowej sprawie. d) [...] S.A. w skardze na powyższe rozstrzygnięcie zażądała stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w obu instancjach oraz uchylenia postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Spółka zarzuciła decyzji naruszenie art.138 § 2 K.p.a., bowiem wadliwe skierowanie decyzji do [...], zamiast do [...] Operator S.A. z siedzibą w W., skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji (art.156 §1 pkt 4 K.p.a.), co w trybie odwoławczym stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Postępowanie, które toczy się w stosunku do osoby nie będącej stroną, nie może być konwalidowane i powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Zrealizowanie wytycznych organu odwoławczego musi skutkować wydaniem decyzji rażąco naruszającej prawo, bowiem zmiana strony w ponownym postępowaniu w I.instancji spowoduje wydanie decyzji w innej sprawie, a nie — decyzji wydanej po rozpatrzenia tej samej sprawy. Również decyzja organu II instancji skierowana jest do podmiotu nie będącego stroną postępowania, bowiem dopiero organ I instancji ma prawidłowo oznaczyć stronę postępowania. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art.145 §1 pkt 8 oraz artykułów 7 i 77 K.p.a., art.57 Prawa budowlanego. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę po wydaniu pozwolenia na użytkowanie nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Decyzja organu I instancji nie zawiera wyraźnego oznaczenia strony postępowania (art.107 §1 K.p.a.). 2. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r., II SA/Po 45/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Sąd I.instancji podniósł, iż rozpatrzenie sprawy nastąpiło w oparciu o niepełne akta administracyjne sprawy, jakie nadesłał WWINB. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego ujawniona została okoliczność mająca istotne znaczenie dla postępowania wznowieniowego tj. podział Inwestora linii elektroenergetycznej - [...] S.A. oraz przejścia praw z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tej linii na [...] S.A. Ustalenie podstaw do wszczęcia postępowania, także wznowieniowego, oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego, należy do obowiązków organu I.instancji. Braku w tym zakresie nie mógł konwalidować organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Brak ustalenia przez organ I.instancji czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki z art.59 ust.7 Prawa budowlanego pozbawiało ochrony interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz Gminę Kórnik W decyzji organu I instancji nie oznaczono adresata decyzji - jako podmiotu uprawnionego i zobowiązanego, co czyni decyzję organu I.instancji niewykonalną. 3. [...] SA, w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I.instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art.138 § 2 K.p.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art.105 § 1 K.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. 2002 nr 153, poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a"); niezastosowanie art.138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.; art.141 § 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku. Pomimo, że Sąd I.instancji nie dysponował kompletnymi aktami sprawy, to orzekł, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego czym naruszył art.141 § 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Błąd organu I.instancji w ustaleniu stron postępowania skutkuje koniecznością wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art.138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Natomiast błędne określenie stron postępowania w I.instancji zobowiązywało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I.instancji i do umorzenia postępowania (art.105 § 1 w zw. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Organ I instancji nie badał sprawy przejścia praw i obowiązków Inwestora linii elektroenergetycznej ze spółki [...] S.A. na spółkę [...] - Operator S.A. Od początku postępowanie było prowadzone w stosunku do podmiotu niebędącego stroną, tj. wobec [...] - Zachód sp. z o.o. (obecnie [...] SA). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art.173 § 1 zd.1 P.p.s.a. ). Skarga kasacyjna powinna zawierać w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art.176 P.p.s.a. ). Powołane tu przepisy ustanawiają wzorzec skargi kasacyjnej, którego przestrzeganie ma zasadnicze znaczenie dla zrealizowania celów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak i dla skuteczności starań o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I.instancji. Rozpoznawana w niniejszym postępowaniu skarga kasacyjna nie zawiera przekonujących argumentów, które mogłyby podważyć rozstrzygniecie Sądu I.instancji i argumentację, przedstawioną w jego uzasadnieniu prawnym. B. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie art.138 § 2 w zw. z art.156 § 1 pkt 4 oraz art.105 § 1 K.p.a. i w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję kasacyjną, pomimo że postępowanie administracyjne w I.instancji było prowadzone z udziałem podmiotu nie mającego przymiotu strony tegoż postępowania. Po pierwsze, stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej jest wewnętrznie niespójne. Z jednej strony skarżący ocenia, że "dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania toczącego się przed organem I instancji i związane z tym naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. (pkt 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Z drugiej jednak strony "ustalenie w trybie odwoławczym, że postępowanie toczyło się w stosunku do niewłaściwych stron stanowi podstawę do [...] uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania na podstawie art.105 § 1 w zw. art.156 § 1 pkt 4 K.p.a. (pkt 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Te dwie interpretacje nie są wzajemnie zharmonizowane. Po drugie, skarga kasacyjna pomija elementarną, ale kluczową okoliczność wskazaną przez Sąd I. instancji: "Organ administracji publicznej w pierwszej kolejności jest obowiązany oznaczyć adresata decyzji oraz wszystkie strony postępowania. [...] w decyzji organu I instancji nie oznaczono adresata decyzji [...], co czyni decyzję organu I instancji niewykonalną. [...] podniesiony w skardze zarzut naruszenia art.138 § 2K.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art.138 § 1 pkt 2K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w związku z art.145 § 1 pkt 2, uznać należy za niezasadny." Dla porządku warto odnotować, że wykaz podmiotów którym doręczono decyzję I.instancji obejmuje zarówno A. M. i Z. M., G. J. i S. J., [...] Zachód sp. z o.o., oraz — wydającego decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego. Nie można więc twierdzić, że strony postępowania administracyjnego zostały precyzyjnie oznaczone. Po trzecie, prawidłowo Sąd I. instancji zaliczył sprecyzowanie katalogu stron wznowionego postępowania administracyjnego za jedno z podstawowych celów ponownego postępowania przed organem administracyjnym I.instancji. "Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, kto jest stroną w postępowaniu wznowieniowym doprowadziło w istocie do braku rozpatrzenia sprawy w I instancji. Takiej wadliwości postępowania nie mógł konwalidować organ odwoławczy, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Działanie takie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej." Po czwarte, skarga kasacyjna koncentruje się na nieprawidłowym zaadresowaniu decyzji do [...] – Zachód SA, gdy tymczasem Sąd podkreślił, że konieczne jest zbadanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym również właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz Gminy Kórnik. C. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I.instancji naruszenie art.138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd ten stwierdził, że "nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, bowiem w decyzji organu I instancji nie oznaczono adresata decyzji". Sąd wskazał również na stronę przedmiotową kontrolowanego postępowania administracyjnego. Rzeczą organu I instancji jest zbadanie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki określone w art.59 ust.7 Prawa budowlanego ["Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor."], skoro inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę został przekształcony, zaś decyzja zezwalająca na budowę spornej linii elektroenergetycznej, została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie można generalnie i definitywnie oddzielać od siebie pozwolenie na budowę – z jednej strony od późniejszego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – z drugiej strony. Dlatego ponownie prowadzone postępowanie w I.instancji będzie musiało ustalić czy w niniejszej sprawie dopuszczalne jest zastosowanie art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj wznowienie postępowania w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu z powodu uchylenia wcześniejszego pozwolenia na budowę tego obiektu. Fakt późniejszego stwierdzenia nieważności (w części) decyzji o pozwoleniu na budowę, w świetle art.156 § 1 k.p.a., nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a może jedynie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Artykuł 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uwzględnia "następczy charakter" decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, na co pełnomocnik skarżącego wielokrotnie zwraca uwagę w skardze kasacyjnej. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest "końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego." (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 660/09). "Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap." (wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1499/08) D. W skardze kasacyjnej znalazł się jeszcze zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji, art.141 § 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez orzekanie pomimo nieotrzymania całości akt sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s.5) Sąd odnotował, że "strona skarżąca podała, iż w jej ocenie przesłane do Sądu akta administracyjne umożliwiają rozpatrzenie skargi (pismo z dnia 4 lutego 2009 r. - karta nr 25 akt sądowych), pozostawiając do uznania Sądu zobowiązanie organu do nadesłania kompletnych akt sprawy. W ocenie Sądu charakter sprawy, treść zaskarżonej decyzji oraz skargi i podniesionych w niej zarzutów pozwalały rozpatrzeć sprawę w oparciu o akta sprawy nadesłane przez WWINB. Wprawdzie w piśmie z dnia 4 lutego 2009 r. jest mowa jedynie o możliwości uwzględnienia skargi, ale oczywiście zasadnie Sąd I. instancji odczytał te słowa, jako oświadczenie strony Skarżącej, że nie zgłasza zastrzeżeń do rozpoznania sprawy mimo braku kompletu akt postępowania administracyjnego. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 P.p.s.a.