II SA/Po 45/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi "A" S. A. z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie linii energetycznych; oddala skargę /-/E.Podrazik /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej PINB) na podstawie art. 55 pkt 3 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 1126 ze zm.), w rozpatrzeniu wniosku inwestora zastępczego – A Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej A Sp. z o.o.) w sprawie wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem udzielił inwestorowi – A S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na użytkowanie czterotorowej linii elektroenergetycznej 2x400 kV + 2x220 kV [...]na ternie gminy K. oraz tymczasowego wykorzystania toru 220 kV na napięcie 110 kV- odcinek od słupa nr 63 do 58 (miejscowość S. i B.) oraz od słupa 52 do 48 (miejscowość K.), zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty P. - pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 24 czerwca 2005 r. Prawomocnym w dniu 3 lipca 2007 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1211/05 stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2005 r. znak [...] utrzymującej w mocy wyżej wskazaną decyzję pozwolenie na budowę z dnia 24 czerwca 2005 r. w części, w jakiej dotyczą pozwolenia na tymczasowe wykorzystanie jednego toru przedmiotowej linii, oraz uchylono decyzje wydane w obu instancjach. Uwzględniając wynik powyższych postępowań PINB postanowieniem z dnia 25 lipca 2008 r. znak [...] wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych linii elektroenergetycznych z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 §1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), a następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] (zaskarżona decyzja organu I instancji) wydaną na podstawie art. 151 §1 ust. 2 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej linii. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., a termin określony przepisem art. 146 §1 k.p.a. został zachowany. W rozdzielniku doręczenia decyzji wymieniono w punkcie drugim A Sp. z o.o., która to Spółka w ustawowym terminie wniosła od tego rozstrzygnięcia odwołanie, zaskarżając jednocześnie postanowienie z dnia 25 lipca 2008 r. o wznowieniu postępowania. Spółka wniosła o uchylenie obu zaskarżonych rozstrzygnięć oraz o umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołująca w pierwszej kolejności podniosła, iż decyzja z dnia [...] września 2008 r. nie została skierowana do podmiotu będącego stroną postępowania, przez co jest nieważna na mocy art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., a następnie, że zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 151 §1 ust. 2 i art. 146 §2 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a., art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż wskutek podziału (przez wydzielenie) Inwestora – spółki A S.A. w W. (obecna nazwa A S.A. z siedzibą w L.), cześć majątku A S.A. z siedzibą w W. przejęła spółka A S.A z siedzibą w W., która to Spółka wstąpiła w prawa i obowiązki A S.A. z siedzibą w W. w sprawie inwestycji pod nazwą "Budowa linii elektroenergetycznej P.-O.", w tym w szczególności na A przeszła decyzja PINB z [...] sierpnia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie linii. Tymczasem zarówno postanowienie o wznowieniu, jak i wydana w jego wyniku decyzja PINB z dnia [...] września 2008 r., skierowane zostały do A. Zdaniem odwołującej Spółki zaskarżona decyzja jest także błędna merytorycznie, z uwagi na wadliwe przyjęcie podstawy wznowienia określonej w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., bowiem żaden przepis obowiązującego prawa, w tym ustawy Prawo budowlane, nie zalicza uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jako przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a przepis art. 57 tej ustawy określa w oparciu o jakie dokumenty organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji brak jest związku przyczynowego pomiędzy decyzją o pozwoleniu na użytkowanie a decyzją o pozwoleniu na budowę, który to związek jest wymagany w przypadku wznowienia postępowania w oparciu o wskazaną w tym przypadku podstawę wznowienia. Decyzja jest wadliwa także z tej przyczyny, że nawet gdyby przyjąć istnienie podstaw do wznowienia, to postępowanie to powinno zakończyć się wydaniem decyzji odpowiadającej dotychczasowej, bowiem inwestor spełnił wszystkie wymogi niezbędne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odmawiając jednocześnie wydania decyzji pozwolenia na budowę organ naruszył art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki negatywne określone w art. 57 ust. 1-4 tej ustawy. Z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, co pozwoliłoby ustalić, że inwestor spełnił wszystkie wymogi niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wskazano na negatywne skutki jakie dla regionu wielkopolskiego może spowodować utrzymanie w mocy decyzji PINB i w konsekwencji wyłączenie z eksploatacji przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] (zaskarżona decyzja organu II instancji) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 25 lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do wystąpienia podstawy wznowieniowej, określonej w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. i wskazał, iż uchylenie zaskarżonej decyzji jest konieczne z uwagi na naruszenie art. 107 §3 kpa poprzez brak wskazania w jej treści adresata decyzji, co czyni decyzję niewykonalną. Wskazano, że charakter tej wady wyklucza rozstrzygnięcie co do istoty przez organ odwoławczy, dlatego konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien z należytą starannością określić krąg podmiotów mających przymiot strony w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze podziały, które miały miejsce w Spółce A oraz art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż rozstrzygnięciem objęto także postanowienie o wznowieniu postępowania. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu skutków społecznych wynikających z decyzji organu I instancji WWINB wskazał, iż czynniki społeczne pozostają bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia oraz dla oceny trafności postępowania. A Sp. o.o. z siedzibą P. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w obu instancjach oraz uchylenia postanowienia z dnia 25 lipca 2008 r. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wadliwe skierowanie decyzji do A, zamiast A S.A. z siedzibą w W., skutkuje nieważnością decyzji z mocy art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., co w trybie odwoławczym stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Wskazano, iż postępowanie, które toczy się w stosunku do osoby nie będącej stroną, nie może być konwalidowane i powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej zastosowanie się organu I instancji do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego będzie skutkować wydaniem decyzji rażąco naruszającej prawo, bowiem w przypadku zmiany strony decyzja organu I instancji będzie decyzją wydaną w innej sprawie, a nie decyzją wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy. Również decyzja organu II instancji skierowana jest do podmiotu nie będącego stroną postępowania, bowiem dopiero organ I instancji ma zamienić stronę postępowania niewłaściwie oznaczoną, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Stawiając zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., art. 57 ustawy Prawo budowlane oraz art.7 i 77 k.p.a. skarżąca, Spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła, iż w ślad za argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 975/06 należy przyjąć, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę po wydaniu pozwolenia na użytkowanie nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 107 §1 k.p.a. W tym zakresie podniesiono, iż orzeczenia organu I instancji nie zawierają wyraźnego oznaczenia strony postępowania, dopiero z rozdzielnika decyzji wynika, że została ona skierowana do skarżącego. Zdaniem skarżącej ten zabieg organu II instancji nie wpływa na możliwość konwalidacji wady skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. WWINB w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając sprawę w tak określonych granicach Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż rozpatrzenie sprawy nastąpiło w oparciu o niepełne, nadesłane przez WWINB akta administracyjne sprawy, który to organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji znajduje się w tym organie w związku z prowadzeniem postępowania w wyniku decyzji WWINB z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...]. Jednocześnie strona skarżąca podała, iż w jej ocenie przesłane do Sądu akta administracyjne umożliwiają rozpatrzenie skargi (pismo z dnia 4 lutego 2009 r. – karta nr 25 akt sądowych), pozostawiając do uznania Sądu zobowiązanie organu do nadesłania kompletnych akt sprawy. W ocenie Sądu charakter sprawy, treść zaskarżonej decyzji oraz skargi i podniesionych w niej zarzutów pozwalały rozpatrzeć sprawę w oparciu o akta sprawy nadesłane przez WWINB. Matrialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 §2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż uchylenie zaskarżonej decyzji w tym trybie może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie I instancji przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy postępowania (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 338/06 Lex nr 326597). W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została z pominięciem przeprowadzenia postępowania dowodowego, co słusznie podnosi strona skarżąca. W konsekwencji tego uchybienia dopiero na etapie postępowania odwoławczego ujawniona została okoliczność mająca istotne znaczenie dla postępowania wznowieniowego, w postaci dokonanych podziałów Inwestora przedmiotowej linii elektroenergetycznej - Spółki A oraz przejścia praw z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tej linii na Spółkę A S.A. Już ta okoliczność uzasadniała wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o wskazanej treści. Ustalenie bowiem podstaw do wszczęcia postępowania, także wznowieniowego, oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego, należy do obowiązków organu I instancji. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, kto jest stroną w postępowaniu wznowieniowym doprowadziło w istocie do braku rozpatrzenia sprawy w I instancji. Takiej wadliwości postępowania nie mógł konwalidować organ odwoławczy, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Działanie takie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB wskazał na konieczność określenia kręgu podmiotów mających przymiot strony w przedmiotowej sprawie, z uwzględnieniem podziałów, które miały miejsce w Spółce A oraz treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, przy czym warunkiem zastosowania tej regulacji jest konieczność zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro, bowiem dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiąca, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, ma zastosowanie do sytuacji, w których inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, konieczne było dokonanie analizy, czy przepis ten w warunkach niniejszej sprawy ma w ogóle zastosowanie. W tym zakresie istotnym jest, że decyzja, na podstawie której inwestor zrealizował sporną linię elektroenergetyczną, została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. W tych okolicznością rzeczą organu I instancji jest zbadanie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Brak stosownych ustaleń w omawianym zakresie w praktyce pozbawiłby właścicieli sąsiednich nieruchomości ochrony ich interesu prawnego w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym (wyrok NSA z dnia 07.11.2006 r., sygn. II OSK 1281/05). Powyższe również uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o przepis art. 138 §2 k.p.a., nakazuje także rozważyć udział w postępowaniu Gminy K., przez którą sporna linia przebiega. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż w świetle wskazanej regulacji Gmina K. ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej linii, ma także status uczestnika niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, co kwestionował pełnomocnik strony skarżącej (protokół rozprawy – karta nr 49 akt sądowych). Kolejną przesłanką uzasadniającą zastosowanie art. 138 §2 k.p.a. było naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie strony będącej osobą prawną polega na podaniu jej nazwy oraz siedziby, a brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53). Strona skarżąca podnosi, iż w przypadku, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie może być stroną postępowania, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać jednakże należy, iż organ administracji publicznej w pierwszej kolejności jest obowiązany oznaczyć adresata decyzji oraz wszystkie strony postępowania. W niniejszej sprawie strony postępowania oznaczono w rozdzielniku decyzji, przy czym wymieniono w nim dwie strony, którym decyzję doręczono, w tym stronę skarżącą. W świetle powyższego uznać należy, iż w decyzji organu I instancji nie oznaczono adresata decyzji – jako podmiotu uprawnionego i zobowiązanego, co czyni decyzję organu I instancji niewykonalną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż w sytuacji, gdy stroną postępowania jest jeden podmiot, oznaczenie go jako adresata decyzji wyłącznie w rozdzielniku decyzji, nie stanowi istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., skutkującego koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 674/07 Lex nr 467518). Jak wyżej wskazano taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w związku z art. 145 § 1 pkt 2 , uznać należy za niezasadny. W sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, bowiem w decyzji organu I instancji nie oznaczono adresata decyzji, zachodzą podstawy do kasacji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, co nakazuje uznać, iż skarga jest niezasadna. Wskazane zarzuty odnośnie decyzji organu I instancji dotyczą także postanowienia, którym wznowiono postępowanie, stąd zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy także tego aktu. Należy także zwrócić uwagę na przedmiot postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte w kontrolowanym postępowaniu postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym przez PINB w dniu 25 lipca 2008 r. Wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do przeprowadzonego w trybie zwykłym (por. uchwałę SN z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91 "Wokanda" 1991, nr 11), a następstwo prawne A powoduje, iż podmiot ten będzie adresatem decyzji wydanej w trybie wznowienia. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż niezasadny jest zarzut skargi dotyczący oceny skutków zastosowania się organu I instancji do uzasadnienia decyzji organu II instancji. W skardze podniesiono, iż zastosowanie się do tego uzasadnienia będzie skutkować wydaniem decyzji rażąco naruszającej prawo, bowiem w przypadku zmiany strony decyzja organu I instancji będzie decyzją wydaną w innej sprawie, a nie decyzją wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy. Wskazać jednakże należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, wydaną na wniosek inwestora zastępczego – A Sp. z o.o. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Tym samym prawidłowe określenie adresata przyszłej decyzji oraz stron postępowania przedmiotu sprawy nie zmieni. Treść decyzji organu II instancji wyznacza przy tym granice rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, z tych przyczyn w ocenie Sądu zbędnym jest ustosunkowanie się do tych zarzutów skargi, które dotyczą przyjętej przez organ I instancji podstawy wznowienia oraz naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy Prawo budowlane. W tych okolicznościach Sąd, na mocy art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska