II OSK 1372/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 70/09 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu na rzecz B. P. kwotę 120 ( sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 70/09 oddalił skargę B. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną w przedmiocie choroby zawodowej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 122 poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) – zwanego dalej również rozporządzeniem w sprawie chorób zawodowych, orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u B. P.. Organ ustalił, że B. P. była nauczycielem akademickim Uniwersytetu [...] w P. i pracowała w zawodzie od 1975 do 1986 r. Pierwsza decyzja o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana na podstawie orzeczeń Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Organ odwoławczy utrzymał ją w mocy, a następnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 327/06 uchylił obie decyzje, wskazując, że organy wbrew zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie ustaliły z należytą starannością stanu faktycznego w zakresie przebiegu pracy zawodowej oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Ponadto organ odwoławczy naruszył obowiązek uzupełnienia dowodów i materiałów oraz obowiązek ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Realizując zalecenia zawarte w wyżej wymienionym wyroku Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu zwrócił się do jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia o uzupełnienie i rozszerzenie orzeczenia lekarskiego z roku 2004. Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu ponownie odniosło się do stwierdzonej u strony dysfonii hyperfunkcjonalnej podkreślając, iż jest to zaburzenie czynnościowe krtani mogące występować między innymi na podłożu zapalnym poinfekcyjnym, alergicznym, neurastenicznym, nieprawidłowej emisji głosu i jest jedynie objawem towarzyszącym dla utrwalonych zmian organicznych w narządzie głosu. W trzykrotnych szczegółowych badaniach (Klinika, Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy, Instytut Medycyny Pracy) nie stwierdzono u strony żadnych zmian organicznych, które stanowiłyby podstawę do ustalenia rozpoznania choroby związanej z wysiłkiem głosowym. W ocenie jednostki dodatkowe dokumenty dostarczone przez stronę nie przyczyniły się do zmiany stanowiska, a wręcz utwierdziły ją w przekonaniu, że schorzenia narządu głosu mają charakter pozazawodowy. Na poparcie tych ustaleń jednostka przytoczyła opinię dr hab. med. B. W.-W., która jest autorytetem w dziedzinie foniatrii. W odwołaniu od tej decyzji strona wskazała, że organ nie odniósł się do zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 3 sierpnia 2006 r. i w sposób całkowicie dowolny ocenił zebraną w sprawie dokumentację medyczną. W sprawie istnieje duże prawdopodobieństwo pojawienia się źle pojętej solidarności lekarskiej, a tym samym nieobiektywnej opinii wydanej przez biegłego, powołanego ze środowiska poznańskiego i w związku z tym powinien być powołany biegły spoza ośrodka poznańskiego. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że B. P. pracowała jako nauczyciel akademicki do 1986 r., a w latach 1986-1989 zatrudniona była w charakterze psychologa klinicznego, prowadząc przy tym zajęcia dydaktyczne i obozy naukowe ze studentami oraz zajęcia terapeutyczne z chorymi. Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie były orzeczenia lekarskie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a ponadto wywiad epidemiologiczny. Jednostki służby zdrowia, które wydały orzeczenia wnikliwie zapoznały się z oceną narażenia zawodowego, dokumentacją badań profilaktycznych oraz dokumentacją lekarską leczenia laryngologicznego i foniatrycznego, w szczególności z dokumentacją Oddziału Foniatrii i Audiologii Samodzielnego szpitala Klinicznego nr 2 w Poznaniu, Poznańskiego Ośrodka Medycyny Pracy "MEDICAL" oraz Poradni Laryngologicznej NZOZ "MEDICUS" s.c. w Kościanie, a w dalszej kolejności również z zaświadczeniami lekarskimi: z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] lipca 2007 r. wydanymi przez lek. med. E. D-M - specjalistę otolaryngologa, z dnia [...] lipca 2006 r. wydanym przez lek. med. A S - specjalistę chorób ucha, nosa, gardła i krtani, foniatrę. Organ odwoławczy podał, że przeprowadzenie kolejnych badań nie znajduje żadnego uzasadnienia zarówno ze względów medycznych jak i prawnych - brak rozbieżności w ustalonych rozpoznaniach klinicznych. Podkreślił, że w kilku placówkach medycznych wykonano badanie laryngostroboskopowe, które jest najbardziej obiektywnym i precyzyjnym badaniem umożliwiającym m. in. ocenę budowy, ruchów i czynności fałdów głosowych w zwolnionym tempie, podczas oddychania oraz fonacji; badanie to pozwala również na ustalenie, która z grup mięśni krtaniowych jest uszkodzona. Z opinii Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy wynika, że badanie laryngologiczne lub foniatryczne, w którym nie wykonano badania laryngostroboskopowego pozwala wprawdzie na rozpoznanie braku zwarcia fałdów głosowych, jednak nie pozwala na rozstrzygniecie, które z mięśni krtaniowych są odpowiedzialne za stwierdzone zmiany. Szczegółowa analiza dokumentacji przeprowadzona przez jednostkę orzeczniczą pierwszego stopnia wykazała, że w Poradni Laryngologicznej NZOZ "MEDICUS" s.c. w Kościanie oraz Poznańskim Ośrodku Medycyny Pracy "MEDICAL" nie wykonano tego badania. Zatem rozpoznania kliniczne zawarte w zaświadczeniach wydanych na prośbę B. P. są co najmniej nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie: - art. 75 k.p.a. poprzez pominięcie przedłożonych przez nią zaświadczeń lekarskich wydanych przez lekarzy specjalistów; - art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujący sposób zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; - art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy oraz zlekceważenie w/w wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wniosek skarżącej o powołanie niezależnego biegłego, wobec odmowy skierowania przez jednostkę orzeczniczą pierwszego stopnia na dodatkową konsultację należało uznać za bezzasadny. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych Państwowa Inspekcja Sanitarna wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, gdy zostają spełnione łącznie następujące przesłanki: - choroba zawodowa jest rozpoznana przez zakład służby zdrowia upoważniony do ich rozpoznawania (§ 5 rozporządzenia); - rozpoznanie schorzenia jako choroby zawodowej musi być objęte wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych; - ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez Państwową Inspekcję Sanitarną musi wykazać ścisły związek przyczynowy rozpoznanej choroby zawodowej z warunkami lub sposobem wykonywanej pracy (§ 2 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 rozporządzenia). Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek skutkuje wydaniem decyzji negatywnej w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej. Przeprowadzone w sprawie badania pozwoliły stwierdzić, że rozpoznany u skarżącej przewlekły prosty nieżyt krtani, obrzęk podśluzówkowy fałdów głosowych oraz dysfonia hyperfunkcjonlana nie spełnia warunków do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Sąd powołał się na pogląd orzecznictwa, iż organ inspekcji sanitarnej nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok NSA z 9 lipca 1998r., sygn. II SA 634/98 - Pr. Pracy 1998/12/38, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006, sygn. VII SA/Wa 1221/04, baza Lex nr 221953). Orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych i zasadą swobodnej oceny dowodów właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli zaś przed wydaniem decyzji stwierdzi, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający powinien zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W toku postępowania administracyjnego skarżąca była badana w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu - jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia, a następnie w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi - jednostce orzeczniczej drugiego stopnia. Jednostki stwierdziły u skarżącej jedynie dysfonię hyperfunkcjonlaną, natomiast nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, opisanej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami orzekającymi, że wskazane orzeczenia lekarskie zawierają wiarygodne uzasadnienie. Zdaniem Sądu chybiony był zarzut skarżącej dotyczący pominięcia przedłożonych przez nią zaświadczeń lekarskich. Jak wynika z akt sprawy organy wnikliwie zapoznały się w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego z oceną narażenia zawodowego, dokumentacją badań profilaktycznych oraz dokumentacją leczenia laryngologicznego i foniatrycznego. W tym z pochodzącą z Oddziału Foniatrii i Audiologii Samodzielnego Szpitala Klinicznego nr 2 w Poznaniu, Poznańskiego Ośrodka Medycyny Pracy "MEDICAL", Poradni Laryngologicznej NZOZ "MEDICUS" s.c. w Kościanie oraz zaświadczeniami lekarskimi. W ocenie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy powyższe zaświadczenia lekarskie są mało wiarygodne. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy inspekcji sanitarnej zrealizowały wytyczne zawarte w wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r. Podkreślił w tym kontekście, że organy zwróciły się do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy o rozszerzenie uzasadnienia orzeczenia tak, aby nosiło cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądań skarżącej dotyczących przeprowadzenia dowodu w postaci powołania biegłego Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji zwrócił się do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy o akceptację dodatkowej obserwacji klinicznej B. P. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2008 r. jednostka orzecznicza pierwszego stopnia odmówiła skierowania skarżącej na ponowne badania twierdząc, że nie mają one żadnego uzasadnienia medycznego i prawnego. Za takim stanowiskiem przemawia brak rozbieżności w ustalonych rozpoznaniach klinicznych Katedry i Kliniki Foniatrii i Audiologii Akademii Medycznej w Poznaniu, Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu (badanie laryngologiczne z dnia 19 października 2004 r., badanie foniatryczne z dnia 25 października 2004 r., orzeczenie lekarskie z dnia 4 listopada 2004 r.) oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (orzeczenie lekarskie z dnia 26 kwietnia 2005 r.). W dalszej kolejności Sąd zaznaczył, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (Dz. U. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł: I. 1) art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz 2) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II. powołane przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na punkt II tezy i uzasadnienie tego wyroku, Sąd uznał, że sprawę należało rozpatrywać w świetle rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, pomimo, że wydano je w oparciu o wadliwe upoważnienie ustawowe. Jak podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. B. P., reprezentowana przez adwokata A Z, zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że wyrok narusza: 1) przepisy prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (obecnie: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) wobec braku zastosowania w rozpoznawanej sprawie; 2) przepisy postępowania, tj.; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi wskutek braku usunięcia uchybienia organu odwoławczego, przejawiającego się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi wskutek błędnego podzielenia zapatrywań organu odwoławczego, w zakresie, w jakim odmówił skierowania skarżącej na ponowne badania i nie uwzględnił jej wniosku o przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu jednoznacznego określenia jej stanu zdrowia; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi wskutek błędnego podzielenia zapatrywań organu odwoławczego, w zakresie, w jakim stwierdził, że organ inspekcji sanitarnej dokonał prawidłowej oceny orzeczeń lekarskich przedłożonych przez skarżącą; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi wskutek nieusunięcia uchybienia organu odwoławczego, polegającego na braku samodzielnej oceny dowodów w postaci zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez skarżącą i przerzucenia jej na Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w dniu 14 września 2004 r. została skierowana przez dr A. S. na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej. W październiku 2004 r. została przebadana w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy - Poradnię Konsultacyjną i Chorób Zawodowych w Poznaniu. W orzeczeniu lekarskim nr [...], w rubryce "Okres narażenia zawodowego" wpisano "1975 do 1986". Tymczasem z akt sprawy wynika jednoznacznie, że okres narażenia zawodowego obejmuje lata od 1975 – 2003, a więc okres 28 lat. We wskazanym powyżej orzeczeniu lekarskim rozpoznano dysfonię hyperfunkcjonalną. Tymczasem wcześniej, w dniach 20-21 września 2004 r., skarżąca przebywała w Szpitalu Klinicznym im. H. Święcickiego na oddziale Foniatrii i Audiologii, gdzie stwierdzono u niej "brak zwarcia fonacyjnego w części międzychrzęstnej". Dr A. S. w zaświadczeniu wydanym w dniu 17 lipca 2006 r. dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyjaśniła, że zwrot ten odpowiada treści pkt 15. 3 wykazu chorób zawodowych, tj. niedowładowi mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni. Organ odwoławczy nie wyjaśnił sprzeczności w orzeczeniach lekarskich dotyczących skarżącej. W karcie informacyjnej leczenia szpitalnego, podpisanej przez dr hab. med. B. W.-W. stwierdzono u skarżącej brak zwarcia fonacyjnego w części międzychrzęstnej. Natomiast podczas badania w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy, przeprowadzanym także przez dr B. W.-W. schorzenia tego nie wykryto. Z kolei w uzupełniającej opinii z dnia 3 września 2007 r. ta sama lekarka stwierdziła, że konfiguracja szpary głośni podczas normalnej fonacji zmienia się z wiekiem i zwłaszcza u kobiet pojawia się dyskretna niedomoga fonacyjna głośni. Skarżąca kasacyjnie dodała, że przedłożyła zaświadczenie, wystawione przez dr E. D.-M., stwierdzające występowanie u niej niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Zatem w sprawie występują dwie, wydane przez różnych lekarzy, opinie, zawierające w swojej treści takie samo rozpoznanie występującej u skarżącej choroby narządu głosu. W tych okolicznościach trudno zgodzić się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, że nie ma podstaw, by podważyć orzeczenia jednostek orzeczniczych. W ocenie skarżącej kasacyjnie treść § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie wyklucza wydania decyzji w oparciu o inne jeszcze dowody niż orzeczenia upoważnionych jednostek orzeczniczych, w tym zaświadczenia lekarskie. Wszystkie te dowody winny być oceniane przez organ zgodnie z art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie orzeczenia lekarskie budzą uzasadnione wątpliwości, gdyż z zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez skarżącą wynika, że cierpi ona na schorzenie, o którym mowa w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Błędne jest przekonanie Sądu pierwszej instancji, że organy inspekcji sanitarnej prawidłowo zastosowały art. 78 k.p.a. nie uwzględniając żądań skarżącej dotyczących przeprowadzenia dowodu w postaci powołania biegłego w celu jednoznacznego ustalenia jej stanu chorobowego. Jeżeli zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest ze sobą sprzeczny, to obowiązkiem organu, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jest uwzględnienie żądania strony i przeprowadzenie zawnioskowanego dowodu, tym bardziej, że ma on kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto skarżąca wskazała, że organ odwoławczy, nie może uchylać się od samodzielnej oceny materiału dowodowego i bezkrytycznie przyjmować ustaleń innych podmiotów, w tym opinii biegłych czy instytucji, jak też nie może występować do nich o ocenę dowodów. Taka sytuacja miała jednak miejsce, kiedy pismem z dnia 22 sierpnia 2008 r. jednostka orzecznicza pierwszego stopnia odmówiła skierowania z uwagi na brak uzasadnienia medycznego i prawnego. Powyższe dowodzi, że jednostka orzecznicza, a nie organ, wbrew nomie zawartej w art. 80 k.p.a. dokonał oceny wiarygodności zaświadczeń lekarskich przełożonych przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Autor skargi kasacyjnej określił, że opiera ją na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. W podstawie naruszenia prawa materialnego wskazał na naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych/.../. Jednakże z treści niniejszego przepisu, dotyczącej uzupełnienia materiału dowodowego oraz zaskarżalności decyzji organów obu instancji, wynika, że jest to przepis postępowania. Wobec tego należało uznać, że zarzut ten stanowi zarzut naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że skarga kasacyjna faktycznie w całości została oparta wyłącznie na zarzucie, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., jeżeli właściwy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Jak wynika z akt administracyjnych Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu (a nie jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organ I instancji) pismem z dnia 31 lipca 2008 r., powołując się na § 8 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, w związku z wątpliwościami zwrócił się do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy o akceptację obserwacji klinicznej skarżącej w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. Po otrzymaniu pisma od Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2008 r., w którym jednostka orzecznicza odmówiła niniejszego skierowania, uważając je za bezzasadne z punktu widzenia medycznego i prawnego, organ odwoławczy wydał decyzję. Z treści cytowanego wyżej § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że to organ uprawniony do wydania decyzji decyduje o tym czy i jakie czynności procesowe podejmie celem uzupełnienia materiału dowodowego. Decyzja w tym zakresie nie należy do lekarza wydającego orzeczenie lekarskie ani do jednostki orzeczniczej II stopnia. W rozpoznawanej sprawie w istocie rzeczy to Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy zadecydowało o tym czy organ odwoławczy ma wyjaśniać powzięte wątpliwości, co nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa. Nawet jeżeli Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu nie uzyskał akceptacji obserwacji klinicznej w kolejnej placówce medycznej, to nie zwalniało to go od wyjaśnienia wątpliwości występujących w sprawie. Wątpliwości takie bowiem występują. Mianowicie w sprawie wymagało jednoznacznego wyjaśnienia, czy u skarżącej występuje brak zwarcie fonacyjnego w części międzychrzęstnej, czy schorzenie to jest, jak twierdzi skarżąca, tożsame z uznanym za chorobę zawodową niedowładem mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjna głośni, czy też jest to inna jednostka chorobowa. Z opinii uzupełniającej nadesłanej przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy, podpisanej przez dr hab. med. B. W. – W., nie wynika jednoznaczna odpowiedź na powyższe pytanie. W ostatnim zdaniu tej opinii stwierdzono bowiem, że: "Bardzo zatem wątpliwe jest twierdzenie, że każdy brak pełnego zwarcia fonacyjnego głośni pozostaje w ścisłym związku wyłącznie z wysiłkiem głosowym i jest zawsze podstawą do rozpoznania choroby zawodowej zgodnie z przyjętymi obecnie kryteriami klinicznymi." Z wypowiedzi tej wynika, że – mimo iż nie każdy – to w pewnych przypadkach brak pełnego zwarcie fonacyjnego głośni może pozostawać w ścisłym związku z wysiłkiem głosowym. Opinia uzupełniająca takiej możliwości bowiem nie wykluczyła. Jednocześnie z opinii tej nie wynika w sposób jednoznaczny czy brak zwarcia fonacyjnego w części międzychrzęstnej jest tożsamy z niedowładem mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni. Dlatego też rzeczą organu było doprowadzenie do wyjaśnienia tej kwestii, tym bardziej, że jest to zagadnienie zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy. Z niezrozumiałych względów organ odwoławczy zrezygnował z wyjaśnienia niniejszego zagadnienia pod wpływem stanowiska Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy, które nie jest podmiotem uprawnionym do decyzyjnego rozstrzygania spraw w przedmiocie chorób zawodowych. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../ , co z kolei oznacza równoczesne naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., zaś Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając tego naruszenia naruszył art. 151 p.p.s.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.