I OSK 1090/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu dnia 11 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 135/09 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 135/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. A.S. zwrócił się do Miejskiego Zespołu do Spraw Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych w Olsztynie o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, na co otrzymał pismo z dnia [...] marca 2006 r. od Dyrektora tego Zespołu informujące, że jego wniosek został rozpatrzony negatywnie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Olsztyna, A.S. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia Dyrektora Miejskiego Zespołu, zaś Prezydent pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. poinformował A.S. o trybie rozpatrzenia wniosku i kryteriach jakimi się kierowano. A.S. zwrócił się do Prezydenta pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r., zatytułowanym "wezwanie przedsądowe", o przyznanie dofinansowania, a po otrzymaniu odpowiedzi od organu, że wyjaśnienie zawarto w piśmie z [...] kwietnia 2006 r. wniósł pismo z dnia [...] maja 2006 r., zatytułowane "odwołanie" od decyzji Prezydenta [...] kwietnia 2006 r. i domagał się jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., uznało, że pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną i stwierdziło niedopuszczalność odwołania, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., skargę A.S. oddalił. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. I OSK 248/08 i sprawa przekazana Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania.Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania szczegółowej analizy przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.), a następnie ustalenia w jakiej formie sprawa skarżącego powinna być załatwiona oraz oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, z uwzględnieniem charakteru prawnego złożonego przez skarżącego pisma nazwanego "wezwaniem przedsądowym". W przypadku bowiem jakichkolwiek wątpliwości co do jego treści i żądania (odwołanie, czy skarga do sądu administracyjnego) Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy organ podjął kroki w celu wyjaśnienia tej kwestii. Na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. skarżący oświadczył m.in., że jego pismo złożone w dniu [...] kwietnia 2006 r. było skargą na bezczynność prezydenta Miasta Olsztyna na odmowę przyznania mu dofinansowania na zakup sprzętu rehabilitacyjnego. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest forma, w jakiej należało załatwić wniosek o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Sprawy dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 96, poz. 861 ze zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35a ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Wskazany przepis upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów zadań, o których mowa w art. 35 ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, uwzględniając w szczególności wymagania jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także tryb postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu. Analizując przepisy tego rozporządzenia należy dojść do wniosku, że nie przewidują one formy decyzji administracyjnej do odmowy przyznania dofinansowania. Dofinansowaniu nadano charakter umowy cywilnoprawnej, jednak nie ulega wątpliwości, że z treści rozporządzenia nie wynika przymus zawarcia tej umowy z wnioskodawcą. Przepisy cytowanego rozporządzenia nie tworzą również dla podmiotu domagającego się dofinansowania uprawnienia do żądania zaspokojenia jego potrzeby finansowej i nie nakładają obowiązku konkretyzacji uprawnienia w drodze decyzji administracyjnej. Rozporządzenie, przewidując cywilnoprawny charakter pozytywnego załatwienia wniosku, nie pozwala domniemywać obowiązku wydawania decyzji odmownej, w sytuacji gdy nie jest możliwe zawarcie umowy. Pismo informujące wnioskodawcę o przyczynach niemożności dofinansowania zakupu nie jest więc ani decyzją administracyjną, ani inną czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających dla skarżącego z przepisów prawa. Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wydało zaskarżone postanowienie po rozpoznaniu odwołania A.S. z dnia [...] maja 2006 r., uzupełnionego pismem z dnia 17 maja 2006 r., zaś "wezwanie przesądowe" z dnia [...] kwietnia 2006 r. skierowane do Prezydenta, w którym skarżący podaje, że w wypadku negatywnego rozstrzygnięcia wniesie pozew do Sądu, stanowiło dowód w sprawie. Reprezentowany przez adwokata z urzędu, A.S. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania i zarzucając na podstawie art. 174 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego: – art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na poparcie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającego, iż odpowiedź Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie nieprzyznania dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny w postaci lampy Bioptron Pro ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, nie ma formy decyzji, podczas gdy odpowiedź ta spełnia wymogi formalne decyzji administracyjnej i w związku z tym podlega zaskarżeniu; – art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłową interpretację wymienionych artykułów, w wyniku której stwierdzono, iż odpowiedź Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie spełnia wymogów koniecznych dla decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. I OSK 242/08 nakazywał dokonanie szczegółowej analizy przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 82 ze zm.), dalej "ustawa", a także przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał tej analizy jednak stwierdzić należy, że nie w stopniu, który prowadziłby do wyjaśnienia wszystkich wątpliwych kwestii. Analiza przepisów rozporządzenia, gdyż te miały w istocie znaczenie w sprawie, doprowadziła Wojewódzki Sąd do wniosku, że przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej "Fundusz", ma charakter umowy cywilnoprawnej, że jednak nie wynika z nich przymus zawarcia tej umowy, nie dają one osobom ubiegającym się o dofinansowanie uprawnienia do zaspokojenia potrzeby finansowej i nie nakładają obowiązku wydawania decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, cywilnoprawny charakter pozytywnego załatwienia wniosku nie pozwala domniemywać obowiązku wydawania decyzji odmownej, gdy nie jest możliwe zawarcie umowy. Jednak Wojewódzki Sąd w swojej analizie przepisów rozporządzenia pominął treść § 12 ust. 5, w świetle również którego należałoby ocenić znaczenie umowy, o której mowa w § 14 ust. 1. § 12 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentacją przewidzianą w § 11 ust. 4 pkt 2 l;it. b/ właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości proponowanego dofinansowania, zawierające nieprzekraczalny termin dostarczenia dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a/ i zobowiązanie jednostki do przekazania dofinansowania na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Rozważenia wymaga, czy umowa, o której stanowi § 14 ust. 1 rozporządzenia może być zawarta dopiero po wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 5, czy też nie jest ono konieczne, a jeżeli jest konieczne to czy jednak to zaświadczenie nie jest rozstrzygające w sprawie, a umowa już tylko pochodną tego zaświadczenia. Także konieczna jest ocena jaki charakter ma to zaświadczenie, czy jest to w istocie decyzja o przyznaniu świadczenia przez organ, zrealizowanego już na podstawie umowy, czy też zaświadczenie przewidziane w przepisach K.p.a. Nadto analiza powinna również objąć kwestię czy, jeżeli § 12 ust. 5 rozporządzenia przewiduje wydanie zaświadczenia o pozytywnym załatwieniu wniosku, to czy nie może z przepisu tego wynikać, że negatywne rozpatrzenie też powinno mieć formę przewidzianą w K.p.a. Dofinansowanie osób niepełnosprawnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w której występuje się do organu tej administracji. Nie można powiedzieć, że sprawa taka może mieć formę aktu administracyjnego tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia. Negatywne rozstrzygnięcie organu też wymaga aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli. Nie mogą pozostawać poza kontrolą sprawy potrzeb obywateli i zasadność przyznania lub odmowy środków publicznych na ich zaspokojenie. W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok należało uchylić, przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).