II SA/Ol 135/09

Dnia 3 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 roku sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny - oddala skargę. Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2005 r. A.S. zwrócił się do Miejskiego Zespołu do Spraw Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych w O. o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny w postaci lampy Bioptron Pro ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Do wniosku załączył m.in. zaświadczenia lekarskie potwierdzające wskazania do leczenia światłem lampy Bioptron w warunkach domowych. Dyrektor Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych w O. pismem z dnia 31 marca 2006 r. poinformował wnioskodawcę, że Komisja rozpatrzyła negatywnie jego wniosek o dofinansowanie zakupu lampy Bioptron. Pismem z dnia 4 kwietnia 2006 r. wniesionym do Prezydenta Miasta O. A.S. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia Dyrektora Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych tj. odmowę dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego. Prezydent Miasta O. w piśmie z dnia 11 kwietnia 2006 r. wskazał wnioskodawcy, że jego wniosek rozpatrzyła wieloosobowa komisja i podał kryteria, którymi się kierowała. Podniósł ponadto, że limit środków z PFRON, które otrzymano na realizację ustawowych zadań, został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr LVIII/768/06 z dnia 29 marca 2006 r. i jest rozdzielany stosownie do potrzeb osób uprawnionych. Pismem z dnia 26 kwietnia 2006 r., zatytułowanym "wezwanie przedsądowe", A.S. ponownie zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o przyznanie dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego. W odpowiedzi (pismo z dnia 26 kwietnia 2006 r.) organ administracji wskazał, iż wyczerpujące wyjaśnienia wnioskodawca otrzymał już w piśmie z dnia 11 kwietnia 2006 r. A.S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. pismo zatytułowane odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta O. z 11 kwietnia 2006 r., wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości i przyznanie dofinansowania do przedmiotowego sprzętu rehabilitacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia 25 maja 2006 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania w sprawie z wniosku o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny ze środków PFRON. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że kwestie dofinansowania ze środków PFRON regulują przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Art. 34 ust. 7 lit. c tej ustawy stanowi, że zadania wynikające z ustawy realizują organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego i Fundusz, przy czym dofinansowanie do zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny należy do zadań powiatu, który realizuje je poprzez powiatowe centra pomocy rodzinie (art. 35a ust. 2 pkt 1). Na terenie O. dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny należy do zadań Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych w O., o czym stanowi § 4 ust. 2 pkt 10 uchwały Rady Miasta Olsztyn z dnia 28 maja 2003 r., Nr X/142/03 w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zespołowi ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych w Olsztynie (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 85, poz. 1248). Kolegium podkreśliło, że podstawą dofinansowania ze środków Funduszu w przypadku dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego jest umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, o czym stanowi § 14 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Wobec powyższego w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lecz przepisy Kodeksu cywilnego. Brak jest zatem, zdaniem Kolegium, podstaw prawnych do uznania pisma Prezydenta Miasta O. z 11 kwietnia 2006 r. za decyzję administracyjną, zaś w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia (decyzji administracyjnej) zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Za takim poglądem przemawia orzecznictwo sądowoadministracyjne. Powyższe postanowienie było przedmiotem skargi złożonej przez A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący podniósł, iż pismo Prezydenta Miasta O. z 11 kwietnia 2006r. jest w istocie decyzją, gdyż rozpoznaje indywidualną sprawę administracyjną oraz zawiera niezbędne elementy takiej decyzji. Za takim twierdzeniem przemawia przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w razie wątpliwości załatwienie sprawy administracyjnej przez organ winno nastąpić w formie decyzji, przy czym o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść a nie forma. Skarżący wskazał, iż wydane przez Prezydenta pismo zawiera niezbędne elementy do uznania go za decyzję administracyjną, gdyż posiada oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, jak również podpis osoby reprezentującej organ administracji. Ponadto, w ocenie skarżącego, odmowa przyznania obywatelowi określonego prawa winna zawsze przybierać formę decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśniło, iż z samego faktu, że konkretna sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną, czyli władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej. Skoro przepisy prawa materialnego sprawie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny nadają charakter cywilnoprawny, to w okolicznościach tej sprawy mają zastosowanie przepisu Kodeksu cywilnego, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skargi, w tym przypadku nie zaistniała sprawa administracyjna, zatem nie można uznać za decyzje administracyjne wyjaśnień, jakie udzielone zostały skarżącemu w piśmie Dyrektor Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych w O. z 31 marca 2006 r., jak i piśmie Prezydenta Miasta O. z 11 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 548/06, oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A.S. od wskazanego wyżej wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 242/08, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA wskazał na konieczność dokonania, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, szczegółowej analizy przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.), a następnie ustalenia, w jakiej formie sprawa skarżącego powinna być załatwiona oraz oceny legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., z uwzględnieniem charakteru prawnego złożonego przez skarżącego pisma nazwanego wezwaniem przedsądowym. W przypadku bowiem jakichkolwiek wątpliwości co do jego treści i żądania (odwołanie, czy skarga do sądu administracyjnego) Sąd pierwszej instancji ocenić powinien, czy organ podjął kroki w celu wyjaśnienia tej kwestii. Na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r., skarżący oświadczył m.in., że jego pismo złożone w dniu 26 kwietnia 2006 r. było skargą na bezczynność Prezydenta Miasta O. na odmowę przyznania mu dofinansowania na zakup lampy Bioptron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest forma, w jakiej należało załatwić wniosek o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Sprawy dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 96, poz. 861, z późn. zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35a ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.). Wskazany przepis upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów zadań, o których mowa w art. 35a ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, uwzględniając w szczególności wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także tryb postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu. W § 2 tego rozporządzenia przewidziano m.in. możliwość finansowania ze środków PFRON w części lub w całości zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, w § 5 – określono, kryteria, jakie muszą spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie ze środków Funduszu zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, w § 9 wskazano przypadki wyłączające możliwość dofinansowania, w § 10 określono właściwość miejscową jednostek samorządu powiatu realizujących zadania związane z dofinansowaniem, w § 11 sprecyzowano treść wniosków, w § 12 określono termin składania wniosku, w § 13 przewidziano wysokość przyznanego dofinansowania, natomiast w § 14 ust. 1 wskazano, że podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, precyzując w ust. 2 zakres postanowień umowy. Analiza treści przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Przyznaniu dofinansowania nadano natomiast charakter umowy cywilnoprawnej, tj. dwustronnego porozumienia określającego szczegółowo m.in. rodzaj zadania podlegającego dofinansowaniu, wysokość środków Funduszu przyznanych na realizacji zadania, termin rozpoczęcia realizacji zadania, zakres i sposób realizacji umowy, warunki i termin wypowiedzenia umowy, warunki rozwiązywania umowy i zwrotu niewykorzystanych środków Funduszu, sposób sprawowania kontroli wykorzystania środków Funduszu. Nie ulega wątpliwości, że pozytywne załatwienie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON określonego zadania przybiera postać czynności o charakterze cywilnoprawnym. Przy tym z treści rozporządzenia nie wynika przymus zawarcia umowy z wnioskodawcą. Przepisy cytowanego rozporządzenia nie tworzą również dla podmiotu domagającego się dofinansowania uprawnienia do żądania zaspokojenia jego potrzeby finansowej i nie nakładają na organy powiatu obowiązku konkretyzacji uprawnienia w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym przewidziany rozporządzeniem cywilnoprawny charakter pozytywnego załatwienia wniosku, nie pozwala domniemywać obowiązku wydawania decyzji odmownej, w sytuacji gdy nie jest możliwe zawarcie umowy. Pismo informujące wnioskodawcę o przyczynach niemożności dofinansowania ze środków PFRON konkretnego zakupu nie jest więc ani decyzją administracyjną, ani inną czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających dla skarżącego z przepisów prawa. W rozporządzeniu nie stwierdzono bowiem, że dofinansowanie ze środków PFRON należy się każdemu podmiotowi z mocy samego prawa. Powyższe stanowisko jest zbieżne z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku prezentowanym w wyroku z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 274/06 (niepublikowany). Sąd stwierdził w tym wyroku, że czynności podejmowane przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących dofinansowania ze środków PFRON określonych zadań nie można zaliczyć do prawnych form działania organu administracji publicznej zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Dodać też należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało zaskarżone postanowienie po rozpoznaniu odwołania A.S. z dnia 3 maja 2006 r., uzupełnionego pismem z dnia 17 maja 2006 r. Z obu tych pism wynika, że skarżący nie zgadza się z odpowiedzią Prezydenta Miasta O. udzieloną w piśmie z dnia 11 kwietnia 2006r. - które zdaniem skarżącego jest decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu. Inne znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w tym "wezwanie przesądowe" z dnia 26 kwietnia 2006 r. skierowane do Prezydenta, w którym skarżący podaje, że w wypadku negatywnego rozstrzygnięcia wniesie pozew do sądu, stanowiły zarówno dowód w niniejszej sprawie, jak i w toczącym się postępowaniu cywilnym (sygn. akt IC 573/06, IX Ca 777/06). W tym stanie rzeczy, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.