I OSK 1465/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Tarnogórskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 146/09 w sprawie ze skargi Powiatu Tarnogórskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 146/09 oddalił skargę Powiatu Tarnogórskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą Nr XXX/290/2008 z dnia 28 października 2008 r. Rada Powiatu w Tarnowskich Górach przyjęła program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół ponadgimnazjalnych. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Tarnogórskiego i określono, że wchodzi ona w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2009 r. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) - zwanej dalej również ustawą, stwierdził nieważność powyższej uchwały, w częściach określonych w: - § 3 ust. 1, w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje uprawnienie do ubiegania się o stypendium uczniom, którzy nie są mieszkańcami Powiatu Tarnogórskiego, jako niezgodnej z art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz z art. 166 Konstytucji RP, - § 11, w zakresie, w jakim przewidziano publikację uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, jako niezgodnej z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Organ nadzorczy podniósł, że art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym, jakkolwiek przyznaje radzie powiatu kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, to jednak kompetencja ta nie może być oceniana w oderwaniu od innych norm regulujących zadania powiatu oraz zakres działania. Zgodnie z art. 166 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako zadania własne. W konsekwencji, uprawnienia powiatu w zakresie edukacji publicznej mogą dotyczyć jedynie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, co uwzględniwszy treść art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do wniosku, iż udzielane przez powiat wsparcie dla uzdolnionych uczniów może być adresowane wyłącznie do jego mieszkańców. Stypendia nie mogą być natomiast przyznawane osobom, które warunku tego nie spełniają, i to nawet, jeżeli są one uczniami szkół prowadzonych przez powiat. Odnosząc się do § 11 uchwały, organ nadzoru podkreślił, że Rada Powiatu Tarnogórskiego błędnie przypisała swemu aktowi walor prawa miejscowego. Żaden bowiem z przepisów, które zostały powołane w jej podstawie prawnej, a mianowicie art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym ani art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. Wojewoda Śląski zaakcentował, iż zgodnie z tym unormowaniem, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje radzie powiatu na podstawie upoważnień zawartych w ustawach. Tymczasem art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym jest wyłącznie normą kompetencyjną, zaś art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty upoważniają organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do przyjęcia uchwały o charakterze programowym, która nie jest aktem generalnym, powszechnym i abstrakcyjnym, a co za tym idzie, nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Powiat Tarnogórski wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez Wojewodę Śląskiego w całości podnosząc zarzut naruszenia art. 79 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 12 pkt 10a oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący Powiat podkreślił, że dokonana przez Wojewodę wykładnia art. 12 pkt 10a ustawy ma charakter zawężający i jest nie do pogodzenia z literalnym brzmieniem tego przepisu. Skoro bowiem unormowanie to przekazuje do wyłącznej właściwości organu stanowiącego powiatu kompetencje w zakresie podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, to brak jest podstaw do formułowania twierdzeń, iż uchwała z dnia 28 października 2008 r. nie mogła odnosić się zarówno do uczniów zamieszkujących na terenie Powiatu jak i do uczęszczających do szkół prowadzonych przez Powiat. Nadto skarżący podniósł, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz odpowiednich przepisów ustawy o systemie oświaty, powiat realizuje zadania dotyczące edukacji publicznej na szczeblu ponadgimnazjalnym, nie tylko w zakresie obejmującym zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej, lecz także wobec uczniów szkół ponadgimnazjalnych zamieszkujących poza powiatem, a w rezultacie jest uprawniony do określania systemu stypendialnego dla wszystkich uczniów omawianych szkół. Zwrócił uwagę, że jedynie ustawa o samorządzie gminnym wiąże zadania własne jednostki samorządu terytorialnego z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej. Z kolei w odniesieniu do samorządu powiatowego art. 166 Konstytucji RP należy odczytywać wraz z art. 164 ust. 2 i 3, odsyłającym do ustaw ustrojowych, które szczegółowo określają zadania zastrzeżone na jego rzecz. Równocześnie skarżący Powiat zakwestionował stanowisko, jakoby unieważniona uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego. Zaakcentował bowiem, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, w pojęciu tym mieści się każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wydany przez ustawowo wskazany organ administracyjny. Przedmiotowa uchwała spełnia te kryteria i sposób jej wejścia w życie został prawidłowo powiązany z obowiązkiem publikacji w trybie zastrzeżonym dla przepisów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Podkreślił, że art. 90t ustawy o systemie oświaty może być podstawą do tworzenia dokumentów stanowiących plan działania jednostki samorządu terytorialnego w sferze edukacji zorientowanych na realizację odpowiednich celów. Zdaniem organu winien on zostać ustanowiony w drodze uchwały o charakterze wewnętrznym, która wiąże organ wykonawczy oraz jednostki organizacyjne powiatu, a co za tym idzie nie powinien zawierać norm o charakterze generalnym, powszechnym i abstrakcyjnym, w szczególności regulujących zasady przyznawania uczniom stypendiów, choć można w nim przewidzieć, że stypendia takie zostaną wprowadzone. Dalej Wojewoda wskazał, że przepisy samorządowych ustaw ustrojowych, w tym art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym, upoważniają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów nie przesądzając o charakterze tych form materialnego wspierania uczniów. Nie budzi jednak wątpliwości, że ustalanie zasad przyznawania świadczeń musi korespondować z zakresem działania jednostki samorządu terytorialnego określonego szczebla, co przesądza o kręgu podmiotów, do którego mogą one być adresowane. Nie sposób zgodzić się, aby powiat mógł realizować zadania własne nie zważając, czy służy to zaspokajaniu potrzeb konkretnej wspólnoty samorządowej. Za poglądem takim nie może również przemawiać okoliczność, iż kwestia ta nie została unormowana wprost w ustawie o samorządzie powiatowym. Nie można bowiem pomijać faktu, iż więź pomiędzy rzeczonymi zagadnieniami wynika z art. 166 aktu wyższego rzędu, jakim jest Konstytucja RP. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu powiatu, gdy ta w sposób istotny narusza prawo. W ocenie Sądu Wojewoda Śląski słusznie zarzucił niezgodność zawartego w uchwale uregulowania z art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz z art. 166 Konstytucji RP. Z zapisu § 3 ust. 1 uchwały wynika, że o pomoc finansową mogą się ubiegać wszyscy uczniowie uczęszczający do szkół prowadzonych przez Powiat, bez względu na miejsce zamieszkania. Tymczasem, jak trafnie uznał organ nadzoru, takie ustalenie kręgu osób uprawnionych wykracza poza zakres, w którym powiat może realizować swoje kompetencje. Co istotne zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej wymienione zostały w katalogu zadań własnych powiatu określonym w art. 4 ustawy. Także art. 166 ustawy zasadniczej definiuje zadania własne, jako wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Oznacza to, że powiat wykonując zadania własne jest władny czynić to tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym tworzą jego mieszkańcy. Elementem konstytutywnym każdej jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem substrat osobowy, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Decydującym kryterium, które przesądza, czy dana osoba fizyczna jest mieszkańcem danego powiatu sprowadza się do stałego zamieszkiwania na jego terenie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r. OSK 883/04, baza Lex nr 164541 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 maja 2006 r. III SA/Lu 67/06, niepubl.). Potwierdza to również z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Przepis art. 9 tej ustawy określa natomiast, iż przy ustalaniu faktu stałego zamieszkiwania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, a mianowicie art. 25, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że § 3 ust. 1 wspomnianej uchwały narusza obowiązujące prawo. Został on sformułowany w sposób umożliwiający przyznanie stypendiów także osobom, które nie zamieszkują na terenie Powiatu, a więc nie wchodzą w skład jego wspólnoty samorządowej. Sąd podkreślił, że takie stanowisko nie narusza zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ustawy zasadniczej. Każdy z uczniów potencjalnie może ubiegać się o przyznanie stypendium od tego powiatu, na obszarze którego zamieszkuje. Ustosunkowując się do postanowień § 11 uchwały Sąd uznał, że również to uregulowanie koliduje z obowiązującym prawem. Stosownie bowiem do treści art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, publikacja taka przewidziana jest wyłącznie w przypadku stanowionych przez organy powiatu aktów prawa miejscowego. Tymczasem uchwała Rady Powiatu Tarnogórskiego nie zalicza się do tego rodzaju aktów. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Natomiast w myśl art. 41 ust. 1 tej regulacji, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada powiatu może wydawać wyłącznie powiatowe przepisy porządkowe mające na celu zapewnienie ochrony szczególnie cennych dóbr wyszczególnionych w tym przepisie. Nie budzi zatem wątpliwości, że akty prawa miejscowego muszą opierać się na ustawowym upoważnieniu i nie mogą wykraczać poza jego granice. Artykuł 12 pkt 10a ustawy stanowi wprawdzie, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma jednak wyłącznie charakter normy kompetencyjnej i wynika z niego tylko tyle, że jeśli ustawy szczególne, to znaczy inne niż ustawa o samorządzie powiatowym, przekażą powiatowi zadania w zakresie udzielania stypendiów, to właśnie rada powiatu, a nie zarząd powiatu, czy też w odniesieniu do miast o statusie powiatu - prezydent miasta - będzie właściwa do uchwalania zasad udzielania tych świadczeń (patrz: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r. I OSK 540/07, baz Lex nr 341241). Omawiany przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały jako aktu prawa miejscowego. Podstawą taką nie mógł być również art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z jego brzmienia wynika jednoznacznie, że dla wykonywania zadań (w tym do stanowienia uchwał w omawianym zakresie) niezbędna jest wyraźna odrębna podstawa ustawowa. Wbrew twierdzeniom Rady Powiatu, do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie zasad przyznawania stypendiów nie upoważniał jej także powołany w treści uchwały art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W uregulowaniu tym określono, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Pod pojęciem "programu" należy bowiem rozumieć "wykład pewnych założeń i wytycznych działania mającego te założenia realizować" (patrz: Słownik Języka Polskiego - praca pod redakcją prof. dr hab. Mieczysława Szymczaka, wydanie VIII, tom II, str. 931). Nie budzi więc wątpliwości, że program może być jedynie aktem ramowym określającym mniej lub bardziej szczegółowe wytyczne dotyczące sposobu postępowania w danym zakresie, odnoszące się do organów wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego i ewentualnie jej jednostek organizacyjnych a w konsekwencji nie może on być utożsamiany z regulującymi to zagadnienie zasadami mającymi charakter powszechnie obowiązujących norm. Podstawą prawną do stanowienia przez radę powiatu przepisów prawa miejscowego regulujących sporną tematykę mógłby natomiast stanowić ust. 4 przywołanego art. 90t ustawy o systemie oświaty. Jednak unormowanie to zostało wprowadzone do ustawy o systemie oświaty mocą nowelizacji zawartej w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Tym samym nie mogło ono mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż wspomniana nowelizacja weszła w życie już po dacie wydania kwestionowanej uchwały. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 132 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Powiat Tarnogórski, reprezentowany przez adwokata Andrzeja Anczoka, zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w części oddalającej skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 uchwały z dnia 28 października 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego, tj: 1) art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 12 pkt 10 a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 90t ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 166 ust. 1 i art. 164 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na: - przyjęciu, że organ stanowiący skarżącego ustalił krąg osób uprawnionych wykraczając poza zakres, w którym powiat może realizować swoje kompetencje o charakterze zadań własnych z zakresu edukacji publicznej; - zawężeniu kręgu uczniów uprawnionych do stypendium jedynie do posiadających stałe zamieszkanie na terenie powiatu; - uznaniu, że § 3 ust. 1 uchwały w zakresie zakwestionowanym przez Wojewodę w sposób nieuzasadniony uprzywilejowuje uczniów nie będących mieszkańcami powiatu kosztem będących jego mieszkańcami. 2) art. 32 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, z pominięciem zdania drugiego tego przepisu, tym samym dopuszczenie do nierównego traktowania uczniów przez władze publiczne oraz uzależnienie stypendium od miejsca zamieszkania, mimo, że szkoły powiatowe realizują swoje zadania niezależnie od miejsca zamieszkania uczniów; II. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał z zastosowaniem jakiej wykładni ustalił wskazane brzmienie § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Brzmienie tej regulacji pozwala przyjąć, że aby ubiegać się o stypendium dla uzdolnionych uczniów trzeba spełniać jeden lub dwa wymogi tzn. być mieszkańcem Powiatu lub uczniem szkoły, dla której Powiat jest organem prowadzącym. Powoływanie się jedynie na przepisy prawa cywilnego przy interpretacji tych postanowień nie jest właściwe. Paragraf 3 ust. 1 uchwały dotyczy także uczniów przebywających na terenie Powiatu z zamiarem czasowego pobytu w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie ulega wątpliwości, że zadania oświatowe powiatu wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym są realizowane wobec uczniów mających stałe miejsce zamieszkania na terenie powiatu, jak i uczniów mających tam czasowe miejsce pobytu, albo w ogóle nie będących mieszkańcami powiatu. Ustawodawca mając świadomość takiego zakresu zadań edukacji publicznej w art. 12 pkt 10a ustawy przekazał do wyłącznej właściwości organu stanowiącego kompetencje w zakresie podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla tak ustalonego kręgu uczniów. Skarżący kasacyjnie zauważył, że w doniesieniu do samorządu powiatowego art. 166 ust. 1 Konstytucji RP należy odczytywać wspólnie z art. 164 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP odsyłającym do ustaw ustrojowych, które szczegółowo określają m.in. zadania samorządowe zastrzeżone na ich rzecz, bez jednoznacznego jak w przypadku gmin powiązania. Nadto wymieniony w podstawie prawnej uchwały art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy dawał w dacie jej podjęcia podstawy do tworzenia lokalnych programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, co też uczyniono. O ile organ prowadzący szkołę zamierzał w ramach programu ustanowić jako formę wspieranie uzdolnionych uczniów stypendium, to mogło się to odbyć jedynie w oparciu o art.12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie bezpodstawne były twierdzenia Sądu o możliwości dwukrotnego ubiegania się o stypendium, gdyż nie wskazał on żadnego przepisu stanowiącego wyraźny zakaz w tym zakresie. Na koniec podkreślił, że przekazywana z budżetu państwa subwencja oświatowa dla szkół powiatowych nie uwzględnia kryterium miejsca stałego zamieszkania uczniów. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego faktu, i należy uznać, że jego wyrok narusza art. 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W związku z tym, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenie przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jednakże autor skargi kasacyjnej ograniczył się wyłącznie do sformułowania niniejszego zarzutu. Brak jest bowiem jego uzasadnienia. Całe uzasadnienie skargi kasacyjnej dotyczy zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna poza przytoczeniem podstaw kasacyjnych powinna zawierać również ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia podstawy kasacyjnej czyni taki zarzut nieweryfikowalnym. Na gruncie rozpoznanej sprawy w zaistniałej sytuacji można jedynie stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a., wskazując przepisy prawa materialnego, w oparciu o które doszedł do przekonania co do zasadności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego. Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 90t ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 166 ust. 1 i art. 164 ust. 2 i 3 Konstytucji należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym ma charakter przepisu kompetencyjnego, to znaczy określa, który z organów powiatu będzie właściwy do ustalenia zasad udzielania stypendiów w przypadku, jeżeli ustawy szczególne przekażą powiatowi zadania w zakresie udzielania stypendiów. Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 niniejszej ustawy wynika zaś, że powiat wykonuje określone ustawami zadnia publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Żaden z tych przepisów nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie stypendiów. Zgodnie z art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę Śląskiego uchwały, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Niniejszy przepis stworzył podstawę prawną do uruchamiania przez jednostki samorządu terytorialnego z własnej inicjatywy programów pomocy materialnej dla uczniów o charakterze motywacyjnym. Przepis ten wyraźnie rozróżnia skalę przedsięwzięcia wskazując na możliwość tworzenia programów regionalnych i lokalnych. Zatem programami lokalnymi będą przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu gminy lub powiatu, zaś programami regionalnymi przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu województwa. Gmina jest bowiem podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), powiat to lokalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym), zaś województwo to regionalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa). Wobec powyższego program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół ponadgimnazjalnych przyjęty uchwałą Rady Powiatu w Tarnowskich Górach Nr XXX/290/2008 z dnia 28 października 2008 r. należy uznać za program lokalny w rozumieniu art. 90t ustawy o systemie oświaty. Zatem niniejszy program jako lokalny mógł dotyczyć wyłącznie lokalnej wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy Powiatu Tarnogórskiego. Przepis art. 90t ustawy o systemie oświaty nie upoważnił bowiem powiatu do tworzenia samodzielnie programu o innym charakterze niż lokalny. Taka możliwość nie wynika również z art. 166 ust. 1 i art. 164 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Wprost przeciwnie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, art. 166 ust. 1 Konstytucji definiuje zadania własne, jako wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że ówczesne brzmienie ust. 2 art. 90t ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym na realizację programów jednostki samorządu terytorialnego przeznaczają środki własne podkreśla lokalny charakter programu, jako przedsięwzięcia skierowanego do mieszkańców powiatu tworzących lokalną wspólnotę samorządową. Z zapisu § 3 ust. 1 omawianej uchwały jednoznacznie wynika, że umożliwia on otrzymanie stypendium również przez osoby nie będące mieszkańcami Powiatu Tarnogórskiego, a więc nie należące do lokalnej wspólnoty samorządowej. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe zakwestionowanie przez Wojewodę Śląskiego niniejszej uchwały w tym zakresie. Z tych względów brak było podstaw przemawiających za zasadnością analizowanego zarzutu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji zdania drugiego niniejszego przepisu, stanowiącego, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W analizowanej sprawie równe traktowanie przez władze publiczne należy odnosić do skali przedsięwzięcia, które w oparciu o art. 90t ustawy o systemie oświaty może podjąć powiat. Przedsięwzięcie o skali lokalnej mające na celu wsparcie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży musi zapewnić równe traktowanie mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej. Brak podstaw do objęcia danym programem lokalnym mieszańców innych powiatów nie świadczy o naruszeniu zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Każdy powiat może bowiem uruchomić program wspierania edukacji dzieci i młodzieży. Uruchomienie tego typu programu zależy wyłącznie od własnej inicjatywy danej jednostki samorządu terytorialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.