II OSK 1675/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Batorz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 286/09 w sprawie ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2009 r. nr VI/26/07 w przedmiocie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 roku, sygn. akt II SA/Lu 286/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi P. Z. stwierdził, że uchwala Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wydana została z naruszeniem prawa. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym. Uchwałą z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 Rada Gminy Batorz zatwierdziła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia 12 grudnia 2003 roku, Nr X/26/07. Wyrokiem z dnia 15 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 685/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. Z. na wymieniona wyżej uchwałę. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1468/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny zaskarżonej uchwały i wykonywanego przez Gminę władztwa planistycznego pod kątem jej legalności oraz wykazania przez administrację publiczną podstawy prawnej działania. Nadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod kątem ochrony prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie zweryfikował zarzutu, że Rada Gminy nie dołożyła należytej staranności i uwagi poszukując optymalnego kompromisu między potrzebami publicznymi z jednej strony oraz interesami skarżącego z drugiej strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niewystarczającym stopniu rozważył zarzut naruszenia zasady równości. Nie rozważył też zasadności podziału terytorium gminy na strefy i konsekwencji tego podziału. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Rada Gminy realizuje władztwo planistyczne podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma podstaw do twierdzenia, że musi to być plan dla terytorium całej Gminy. Rada może uchwalać plany dla wydzielonych części obszaru gminy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wcześniejsza uchwała nr X/82/2003 nie była nowelizacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed dniem 12 grudnia 2003 roku ale stanowiła w istocie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że Sąd jest związany ustawami i nie może odstąpić od stosowania przepisu ustawy. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 roku, sygn. akt II SA/Lu 286/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że uchwała Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nadużycie władztwa planistycznego przez radę gminy może mieć miejsce także w przypadku nieobjęcia określonego obszaru pracami planistycznymi. Zarówno bowiem w sytuacji, gdy określone nieruchomości są poddane planowi jak i w sytuacji, gdy są one wyłączone z procedury planistycznej, skutki dla właścicieli nieruchomości, jeśli chodzi o wykonywanie prawa własności są podobne. Odstąpienie od objęcia procedurą planistyczną nieruchomości skarżącego, w sytuacji gdy zmianie ulega przeznaczenie sąsiednich nieruchomości wymagało rzetelnego, czytelnego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierowała się rada dokonując takiego, a nie innego wyboru. Tymczasem Rada, podejmując decyzję o wyłączeniu nieruchomości skarżącego z objęcia ich uchwałą o zmianie planu, nie podała żadnych motywów uzasadniających takie działanie. Za niedopuszczalne, zdaniem Sądu, należy uznać odrzucenie wniosków skarżącego co do przeznaczenia jego gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, że mimo wadliwości zaskarżonej uchwały, nie stwierdził jej nieważności, gdyż zgodnie z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy Batorz, podnosząc następujące zarzuty: a) naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na przyjęciu, iż uchwalając uchwałę z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 Rada Gminy nadużyła władztwa planistycznego poprzez złamanie zasady proporcjonalności, b) naruszenia art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, c) naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Zdaniem Rady Gminy żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdza faktu ograniczenia prawa własności nieruchomości należących do skarżącego działaniem uchwały z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07, gdyż nawet skrajne działki objęte tą uchwałą oddalone są od nieruchomości skarżącego o przeszło 8 km co jest odległością bardzo dużą. Gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny zgromadzonych w aktach sprawy dowodów w postaci dokumentów geodezyjnych oraz prawidłowo ocenił położenie gruntów skarżącego, wydane orzeczenie nie podważałoby prawa Gminy do "strefowania" terenów Gminy. Naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zdaniem Rady Gminy, polegało na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęciu, że nieruchomości skarżącego graniczą z terenem objętym działaniem uchwały z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07. Naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że Gmina nadużyła władztwa planistycznego poprzez złamanie zasady proporcjonalności wynika, w ocenie Rady Gminy, z poczynionych przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący P. Z. wniósł o jej oddalenie twierdząc, iż zarzuty w niej zawarte są nieuzasadnione, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Gminy Batorz zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy z podniesionym przez Radę Gminy zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. wymóg ten oznacza konieczność ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jednym z istotnych elementów stanu faktycznego w sprawie dotyczącej skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany jest ustalenie, których nieruchomości skarżący jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym oraz ustalenie miejsca położenia tychże nieruchomości. Skargę na uchwałę, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może złożyć właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się na terenie objętym taką uchwałą lub na terenie z nim sąsiadującym. Należy jednak stwierdzić, iż sąsiedztwo z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczne z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia chronionego interesu lub uprawnienia. Niezbędne jest dokonanie konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu. Ocena, czy interes prawny skarżącego został naruszony, nie może być dokonywana abstrakcyjnie. Może zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Nieruchomość objęta planem może zostać przeznaczona pod tego rodzaju inwestycje, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób. Zaistnienie takiej sytuacji należy jednak wykazać w sposób nie budzący wątpliwości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny tego rodzaju ustaleń nie poczynił. Za nieuzasadniony uznać należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż nadużycie tzw. "władztwa planistycznego" może nastąpić w poprzez nieobjęcie określonego obszaru pracami planistycznymi. Tego rodzaju pogląd w istocie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuszcza możliwość skargi na bezczynność Rady Gminy w podjęciu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w sprawie jego zmiany. Tymczasem wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub uchwała o jego zmianie, jest niedopuszczalne. Z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika wprawdzie, że każdy czyj interes prawny został naruszony niewykonywaniem przez organ gminy czynności nakazanych prawem może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – wnieść skargę do sądu administracyjnego, jednakże przepis ten nie może być podstawą wniesienia skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub uchwała o jego zmianie. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego w oparciu o ten przepis bezczynności w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 27 sierpnia 1996 roku, sygn. akt II SA/Wr 280/96 (OSP 1998/5/108) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Przepisy art. 3 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) nie uzasadniają wniesienia przez właściciela gruntu w gminie w trybie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74) skargi na niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem, polegających na niewprowadzeniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o planowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a według art. 4 ust. 1 tej ustawy i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym uchwalenie planów zagospodarowania przestrzennego i ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. Z przepisów tych, określających zadania, a więc również obowiązki rady gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy lub właściciela gruntów położonych na terenie gminy do podjęcia albo zmiany uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w statucie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna. Pogląd ten, zdaniem Sądu należy w pełni podzielić. Zachowuje on swoją aktualność również w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Podkreślić należy, iż w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1468/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego może być uchwalony dla części obszaru gminy. Poglądem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Nie jest możliwe do pogodzenia z jednej strony zastosowanie się do wymienionego wyżej poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a z drugiej strony uznanie, że nadużyciem władztwa planistycznego jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terytorium gminy. Nie można uznać za prawidłowy poglądu, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana dla określonego terenu wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem poprzez to, że dysponent tej nieruchomości nie może jej zagospodarować w taki sam sposób jak dysponent nieruchomości objętej planem. Jest to bowiem naturalna konsekwencja możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy. W ramach kontroli uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwały o jego zmianie Sąd nie może oceniać powodów, dla których gmina uznała, że plan obejmować będzie tylko określony obszar gminy. Nie ma bowiem do tego żadnych podstaw prawnych. Dopuszczenie możliwości takiej kontroli oznaczałoby w istocie dopuszczenie, pod pozorem skargi na plan miejscowy, możliwości skargi na bezczynność rady gminy w nieobjęciu planem określonego obszaru. Tymczasem, jak to zostało już wyżej wskazane, skarga taka jest niedopuszczalna. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1468/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ocenie legalności podlega podział obszaru terytorium gminy na strefy. Realizując to wskazanie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien oczywiście dokonać takiej oceny. Ocena ta może mieć jednak miejsce wówczas, gdy w uchwalonym dla obszaru całej gminy lub części jej terytorium planie miejscowym lub w uchwale o jego zmianie nastąpił podział na strefy. Nie można jednak utożsamiać podziału na strefy z podziałem terytorium gminy na części, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego i gdzie plan taki nie obowiązuje, jak również z terytoriami gminy, na których obowiązują różne plany miejscowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ustalić: a) jakie działki są własnością skarżącego i gdzie działki te są położone, b) czy zapisy uchwały Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 uniemożliwiają lub ograniczają skarżącemu dotychczasowy sposób zagospodarowania należących do niego działek, a jeżeli tak, to na czym to ograniczenie polega, c) czy zapisy uchwały Rady Gminy Batorz z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 wprowadzają na obszarze, którego uchwała ta dotyczy podział na strefy, a jeżeli tak, to czy podział ten nie narusza tzw. władztwa planistycznego gminy. Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwoli należycie ocenić zasadność zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz prawidłowo wykonać wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1468/08. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 131 § 1 p.p.s.a., należy wskazać, że obowiązek Sądu wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza wyłącznie niemożność wyjścia przez Sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w tych aktach. Brak jest podstaw do przyjęcia, by w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie materiału dowodowego, który nie znajdował się w posiadanych przez niego aktach. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne przyjęcie, iż gmina nadużyła tzw. władztwa planistycznego uznać należy za przedwczesny. Dostrzegła to również wnosząca skargę kasacyjną Rada Gminy. Dopiero prawidłowe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego pozwoli na dokonanie należytej oceny czy zapisy zawarte w uchwale z dnia 27 marca 2007 roku, Nr VI/26/07 nie naruszają tzw. władztwa planistycznego. Niezależnie od poczynionych wyżej uwag Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zwraca uwagę, iż błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wynika zakaz stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie roku od daty podjęcia uchwały o jego uchwaleniu. Z przepisu tego wyraźnie bowiem wynika, że zakaz ten nie dotyczy uchwał będących aktami prawa miejscowego. Nie ulega zaś wątpliwości, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, co wynika wprost z treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną Rady Gminy. Konieczność uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji wyniknęła z przyczyn niezależnych od skarżącego i obciążanie go w tej sytuacji kosztami postępowania byłoby nieuzasadnione.