II SA/Bk 230/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 04 czerwca 2009 r. w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. – P. w B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B., na podstawie art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w A. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skierowania J. S. na badanie psychologiczne. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu [...] stycznia 2008 r. J. S. kierował pojazdem mechanicznym znajdując się w stanie nietrzeźwości. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Sąd Rejonowy w B. w sprawie sygn. akt [...] uznał J. S. winnym popełnienia opisanego wyżej czynu i orzekł w stosunku do niego m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Prokurator Prokuratury Rejonowej B. – Południe w B. wystąpił w dniu 1 grudnia 2008 r. do Komendy Powiatowej Policji w A. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie skierowania J. S. na badania psychologiczne w związku z wystąpieniem okoliczności, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w A. umorzył postępowania w sprawie skierowania na badania psychologiczne J. S. wskazując, iż w rozpoznawanym przypadku postępowanie wszczęte zostało po upływie 30 dni od zaistnienia przedmiotowego zdarzenia, co skutkuje niemożnością skierowania zainteresowanego na w/w badania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej B. – Południe w B. podnosząc, iż przekroczenie 30 - dniowego terminu, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy, nie powoduje utraty przez właściwy organ uprawnienia do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przekroczony został 30 - dniowy termin do skierowania osoby, która prowadziła pojazd w stanie nietrzeźwości, na badania psychologiczne. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego przedmiotowy termin do skierowania na badania ma charakter zawity i nie jest możliwe działanie po jego upływie. Z powyższą decyzją nie zgodził się Prokuratury Rejonowej B. – Południe w B. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W uzasadnieniu swego stanowiska organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podniósł, iż zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, iż organ kontroli ruchu drogowego obowiązany jest do skierowania na badania psychologiczne każdej osoby, która kierowała pojazdem silnikowym i znajdowała się w stanie nietrzeźwości. Głównym celem badań jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, do czego Policja jest obowiązana albowiem w przepisach prawa brak jest argumentów prawnych pozwalających na stosowanie przez organ administracji dowolności w kierowaniu osób wymienionych w cytowanym wyżej artykule na badania. W ocenie skarżącego termin do skierowania kierowcy na badania psychologiczne określony w § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, jest terminem instrukcyjnym, tak więc jego przekroczenie nie uniemożliwia wydania decyzji w sprawie skierowania na przedmiotowe badania. Komendant Wojewódzki Policji w B.w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż tryb kierowania na badania psychologiczne w stosunku do kierowców uczestniczących w ruchu w stanie nietrzeźwości (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) lub pod wpływem środka działającego podobnie został uregulowany w przepisach art. 124 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. nr 69, poz. 622 ze zm.). Stosowanie do tej regulacji badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega w/w kierujący skierowany na badanie przez organ kontroli ruchu drogowego (odpowiedniego komendanta policji) w terminie "nie dłuższym niż 30 dni" od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające skierowanie. Kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie charakteru powyższego terminu, tj. czy termin ten ma charakter instrukcyjny – jak wywodził to skarżący - i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania skierowania na przedmiotowe badania, a kierowca ma obowiązek poddać się badaniu z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami nawet, jeśli skierowanie otrzymał po znacznym upływie czasu od zdarzenia stanowiącego jego podstawę (vide: wyrok NSA z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt I OSK 197/07, niepub. oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 października 2007r, sygn. akt II SA/Ke 343/07, niepub.), czy też jest nieprzekraczalnym terminem prawa materialnego i skierowanie kierowcy na badanie po upływie 30 dni od zdarzenia usuwa możliwość decydowania przez starostę o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (vide: wyrok z dnia 18 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 332/06, LEX nr 319147). Ustalenie powyższej kwestii w sposób jednoznaczny pozwoli stwierdzić czy organy kontroli ruchu drogowego mogły wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania psychologiczne z uwagi na upływ 30 – dniowego terminu od daty zdarzenia stanowiącego podstawę skierowania. W tym miejscu wskazać należy, iż w wyroku z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Bk 126/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przesądził jednoznacznie, że zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" oznacza, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów policji do wystawienia skierowania na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym a zatem, że jest to termin prawa materialnego (także wyroki WSA w Białymstoku wydane w sprawach II SA/Bk 125/08, II SA/Bk 259/08, II SA/Bk 513/08, oraz II SA/Bk 520/08, IISA/Bk 565/08). Stanowisko Sądu zostało oparte na następującej argumentacji: Podstawowym podziałem terminów jest podział na terminy materialne i procesowe. W doktrynie wskazuje się jednakże, iż zakwalifikowanie określonego terminu do jednego z w/w rodzajów nie może następować na podstawie kryterium zamieszczania normy prawnej w ustawie materialnej czy procesowej, albowiem rozdział ten w polskim ustawodawstwie nie jest przestrzegany. Podkreśla się natomiast, iż wyłącznie miarodajnym kryterium dla tego rozróżnienia jest skutek prawny powstający w wyniku uchybienia jednemu z nich. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje bowiem utratę lub ograniczenie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego, a więc praw mających charakter materialnoprawny. Uchybienie terminowi procesowemu z kolei wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej w postaci bezskuteczności czynności procesowej (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wydawnictwa C.H. Beck Warszawa 2006, wydanie 8, str. 327-328). Ustanowienie przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego ma więc na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Terminy materialnoprawne ustanawiane są zatem dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Termin skierowania na badania psychologiczne określony w rozporządzeniu z dnia 1 kwietnia 2005 r., jako "nie dłuższy niż 30 dni". posiada wszelkie cechy terminu materialnego, a jego zachowanie lub nie w sposób bezpośredni wpływa na sytuację materialnoprawną kierowcy. Istota i sens poddania określonego kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości badaniom psychologicznym polega na uzyskaniu aktualnych wyników tych badań, co jest możliwe tylko i wyłącznie przy takim sprawdzeniu jego predyspozycji psychofizycznych, które jest jak najmniej oddalone w czasie od daty zdarzenia. Cel ten może być osiągnięty tylko diagnozą przeprowadzoną "na bieżąco", (służy temu również wyznaczenie takiego samego, krótkiego terminu - 30 dni od daty otrzymania skierowania - zgłoszenia się na badanie przez kierowcę (§ 2 ust. 10 rozporządzenia z 1 kwietnia 2005 r.). Termin z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. nie porządkuje zatem postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu, albowiem w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, żadne postępowanie wówczas jeszcze się nie toczy (zainicjuje je dopiero skierowanie), ale wprowadza okresowe upoważnienie dla organów kontroli ruchu drogowego do wydawania skierowania na takie badania. Stanowisko o materialnoprawnym charakterze terminu z § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika również z wykładni gramatycznej i celowościowej tych przepisów. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" wyraźnie wskazuje, iż chodzi o termin nieprzekraczalny, albowiem tylko taki gwarantuje jednostce stabilność jej sytuacji prawnej w zakresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami i braku zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja skierowania osoby kierującej pojazdem pod wpływem alkoholu, na badania psychologiczne, po upływie 30 dni od dnia zdarzenia. Podzielając stanowisko, iż termin "nie dłuższy niż 30 dni" jest terminem procesowym (instrukcyjnym) należałoby zatem zaakceptować jako zgodny z prawem stan, w którym kierowca poczynając od dnia zdarzenia z jego udziałem do bliżej nieokreślonego terminu w przyszłości może pozostawać w niepewności co do swych uprawnień i powinien być przygotowany na otrzymanie – w każdym czasie - skierowania na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Taką sytuację, w której kierujący korzystałby z uprawnień niejako warunkowo, do czasu skierowania go na badania psychologiczne uznać należy za niedopuszczalną. Skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Bk 126/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Przesądzenie o materialnoprawnym charakterze terminu skierowania na badania psychologiczne skutkuje tym, że skierowanie takie musi być wydane w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego przeprowadzenie takich badań. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wydana w dniu [...] lutego 2009 r. decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. i poprzedzającą jej wydanie decyzja organu I instancji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, zapadły zgodnie z przepisami prawa. Bezspornie bowiem J. S. dopuścił się czynu stanowiącego podstawę skierowania na badania psychologiczne w dniu [...] stycznia 2008 r., zaś prokurator z wnioskiem w celu zainicjowania przedmiotowego postępowania wystąpił dopiero w dniu [...] grudnia 2008 r., przy czym samo postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu [...] grudnia 2008 r. Tak więc od chwili zaistnienia zdarzenia do momentu podjęcia czynności upłynął okres przeszło 11 miesięcy, a więc ewidentnie z przekroczeniem terminu, o którym mowa w cytowanym wyżej rozporządzeniu. Jedynie na marginesie wskazać trzeba, że o niedopuszczalności wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne z przekroczeniem 30 – dniowego terminu od dnia zdarzenia dającego podstawę do skierowania na takie badania, oprócz materialnoprawnego charakteru tego terminu przemawia również cel kierowania na takie badania. Skierowanie kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości na badania psychologiczne po przeszło roku od tego zdarzenia niweczy ten cel gdyż nie doprowadzi do uzyskania aktualnych na datę zdarzenia wyników badań. Uzyskanie aktualnych badań możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku ich wykonywania na bieżąco. Intencją jaką kierował się ustawodawca wprowadzając obowiązek kierowania na badania była chęć ustanowienia bieżącej, lekarskiej lub psychologicznej kontroli istnienia lub braku przeciwwskazań natury zdrowotnej lub psychologicznej u osób które znalazły się w określonych w ustawie sytuacjach. Na podkreślenie w przedmiotowej sprawie zasługuje fakt, że aktualnie J. S. ma orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Orzeczenie takiego zakazu wobec skazanego nie posiadającego uprawnień do prowadzenia pojazdów ma ten skutek, że przez okres, na który orzeczono zakaz nie będzie on mógł ubiegać się o wydanie prawa jazdy. Ewentualne ubieganie się J. S. o prawo jazdy będzie zatem możliwe dopiero po upływie 3 - letniego zakazu, co bez wątpienia spowoduje zdezaktualizowanie wyniku orzeczenia psychologicznego, o przeprowadzenie którego ubiega się skarżący. W tej sytuacji, mając na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.