III SA/Gl 61/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi M.P. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania czynności osoby średniego dozoru ruchu zakładu górniczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ( słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Urzędu Górniczego do Badań Kontrolnych i Urządzeń Energomechanicznych decyzją z dnia [...] r. nr [...] zakazał M.P. wykonywania czynności osoby średniego dozoru ruchu specjalności elektrycznej w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny przez okres dwóch lat poczynając od [...]r. Uzasadniając orzeczony zakaz wyjaśnił, że [...] r. w Kopalni "A" wchodzącej w skład "B" SA miał miejsce śmiertelny wypadek, któremu uległ [...] J.M. W trakcie badania okoliczności i przyczyn tego wypadku ustalono, że sztygar zmianowy M.P. dopuścił się w tym dniu naruszenia zasad porządku i dyscypliny pracy polegającego na: - na zmianie [...], nadzorując prace w polu [...] rozdzielni [...], zaakceptował sytuację, w której prace te wykonywane były niezgodnie z pisemnym poleceniem w ten sposób, że rozszerzony został zakres prac i zwiększona liczba wykonujących ją pracowników bez dokonania zmian w pisemnym poleceniu oraz polecił wykonywanie prac w polu [...] tej rozdzielni bez uprzedniego zakończenia prac w polu [...], - na zmianie [...] nakazał wykonanie prac polegających na usunięciu zakłóceń w pracy wyłącznika mocy w polu [...] rozdzielni, traktowanych jako prace w warunkach szczególnego zagrożenia, bez wydania pisemnego polecenia, a w szczególności polecił podległemu pracownikowi założenie osłony napędu wyłącznika mocy bez zastosowania odpowiednich środków zabezpieczających ( przy wyłączonych spod napięcia, lecz nie uziemionych urządzeniach). W ocenie organu I instancji uzasadniało to zarzut naruszenia § 10 pkt 1 i § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych (Dz.U. Nr 139, poz. 1169 ze zm.) w związku z pkt 4.12 instrukcji nr [...]. – "B" SA – KWK "A" "Obsługa rozdzielni [...]" oraz pkt 4.6 i pkt 7.3.3. instrukcji nr [...] – "B" SA KWK "A" "Organizacja bezpiecznej pracy przy urządzeniach i instalacjach elektroenergetycznych w dziale [...]. KWK "A" W podstawie prawnej tego orzeczenia powołano art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu M.P. domagał się uchylenia orzeczonego zakazu. Stwierdził, że nie może być traktowany, jako osoba pełniąca dozór na zmianie [...], ponieważ [...]r. był wyznaczony do pracy na zmianie [...]. Jego obecność na pierwszej zmianie była następstwem tego, że jako osoba dobrze znająca się na rozdzielni [...] został poproszony o udzielenie pomocy i porady osobom wykonującym naprawę w tej rozdzielni. Nie otrzymał polecenia pisemnego na prowadzenie tych prac i nie był w nim wyznaczony jako nadzorujący prace, nie mógł też zmienić treści pisemnego polecenia. Prace w rozdzielni były prowadzone od godz. [...], decyzję o rozszerzeniu zakresu prac i zwiększeniu ilości wykonujących ją pracowników z dwóch do trzech osób podjął sztygar oddziałowy zmiany [...]. Kiedy zorientował się, że naprawa w polu nr [...] nie będzie możliwa w tym dniu zespół zakończył prace, a dopuszczający przystąpił do likwidacji miejsca pracy. Za zakończenie prac wykonywanych na pisemne polecenie odpowiedzialny był kierujący zespołem. Odwołujący nie zgodził się także z zarzutem, jakoby pozostawiona przegroda izolacyjna i otwarte drzwi do pola [...] świadczyły o niezakończeniu prac. Przegroda pozostawiona została jako zabezpieczenie niesprawnego urządzenia przed załączeniem pod napięcie, a otwieranie drzwi od strony aparaturowej jest konieczne przy oględzinach dobowych podczas normalnej pracy pola. Odnosząc się do drugiego zarzutu stwierdził, że pracował na zmianie [...] i za te czynności może ponosić odpowiedzialność. Przyznał, że zasadny jest zarzut polecenia założenia osłony napędu wyłącznika mocy bez nałożonych uziemiaczy przenośnych, dodając równocześnie, że czynności te zostały wykonane przy całkowitym wyłączeniu pola spod napięcia i przy braku możliwości dotknięcia torów prądowych. Nadto polecenie wykonywania prac w polu [...] wydał w formie ustnej ponieważ podstawa prawna, do której miał się zastosować, pkt 4.12 instrukcji [...] była sformułowana nieprawidłowo. Dlatego działał na podstawie instrukcji ogólniejszej [...]. Ta nieprawidłowość wynikała stąd, że pkt 4.12 pierwszej instrukcji odsyłał do zasad organizacji bezpiecznej pracy przy urządzeniach elektrycznych w warunkach szczególnego zagrożenia, a instrukcja [...], która ma te zasady regulować odnosiła się do urządzeń i instalacji elektroenergetycznych i nie definiowała warunków szczególnego zagrożenia, a jedynie warunki szczególnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Prezes WUG-u stwierdził, że w dniu [...] r. na zmianie [...] skarżący przejął nadzór nad pracami w polu nr [...] od sztygara zmianowego W.L., kierował nimi i wydał podległym pracownikom szereg poleceń. Fakt przekazania nadzoru potwierdził sztygar zmianowy W.L. Natomiast prace w polu [...] wykonywał bez uprzedniego wydania pisemnego polecenia. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, odwołujący się naruszył § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych, który wymaga, by osoby kierownictwa i dozoru ruchu oraz inne osoby kierujące zespołami pracowników prowadziły prace w sposób zapewniający bezpieczeństwo pracowników, zakładu górniczego i środowiska. Zgodnie z § 13 ust. 5 tego rozporządzenia osoby te powinny zapoznać się z treścią instrukcji i wykonywać prace zgodnie z jej poleceniami. Zgodnie z pkt 4.6] instrukcji nr [...] prace w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego powinny być wykonywane przez co najmniej dwie osoby na polecenie pisemne. Z kolei pkt 7.3.1.1stanowi, że przy wykonywaniu pracy przez jeden zespół pracowników kolejno w kilku miejscach pracy, dopuszczenie w nowym miejscu pracy może nastąpić po zakończeniu pracy w poprzednim miejscu. Samowolne przechodzenie zespołu pracowników na nowe miejsce pracy jest zabronione. W skardze skierowanej do sadu administracyjnego M.P. zarzucił orzekającym w sprawie organom nieuwzględnienie w analizie materiału dowodowego złożonych przez niego wyjaśnień. Raz jeszcze podkreślił nieścisłości terminologiczne występujące w instrukcji [...]. Polegające na odesłaniu do instrukcji, która nie istnieje. Nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby nadzorował na zmianie [...] prace ekipy w polu nr [...] rozdzielni, podkreślając, że jego czas pracy w tym dniu został odnotowany od zmiany [...], nie był nawet zarejestrowany jako pracujący w nadgodzinach. Polecenie pisemne pracy w polu nr [...] nie dotyczyło jego zmiany, nie był na niej sztygarem zmianowym i nie podlegali mu pracownicy oddziału elektrycznego. Prace w polu nr [...] zakończyły się przed rozpoczęciem zmiany [...] i nie były później kontynuowane. Pozostawienie drzwi od strony aparatury pomiarowej otwartych nie świadczy o niezlikwidowaniu miejsca pracy, ponieważ ich otwieranie jest konieczne przy kontrolach dobowych. W końcowej części skargi podniósł, że zastosowano wobec niego najsurowszy wymiar kary bez wskazania skutków naruszenia porządku i dyscypliny pracy, bez uzasadnienia wymiaru tej kary. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/G/ 424/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Uznał, że ustalenia w kwestii zaakceptowania przez skarżącego rozszerzonego zakresu prac i zwiększonej liczby pracowników w zespole wykonującym prace w polu nr [...] bez wprowadzenia odpowiednich zmian w poleceniu pisemnym pozostawiały jeszcze istotne wątpliwości. Obecność skarżącego na zmianie [...] musiała być traktowana jako podjęcie i wykonywanie obowiązków pracowniczych. Nie ma możliwości uznania, że obecność ta miała charakter pozasłużbowy. Skoro skarżący stawił się na wezwanie pracodawcy i został do pracy dopuszczony, to należy uznać, że wykonywał obowiązki służbowe. To, że przełożony nie zarejestrował w ewidencji czasu pracy obecności skarżącego na zmianie [...] nie oznacza, że skarżący nie wykonywał obowiązków służbowych, a świadczy jedynie o wadliwym prowadzeniu tej ewidencji. Za zupełnie inną kwestię uznał to, w jakim charakterze skarżący pełnił te obowiązki, a w szczególności, czy był osobą nadzorującą naprawę w polu [...] rozdzielnika. Ustalenie w tym zakresie organ odwoławczy oparł na tych fragmentach przesłuchania świadków, w których mówią oni jakiego rodzaju polecenia wydawał skarżący członkom ekipy naprawczej oraz na zeznaniu sztygara W.L. Z zapisów instrukcji [...] wynika, że funkcja nadzorującego jest funkcją o charakterze formalnym, przewidzianą w instrukcji, a wyznaczenie osoby do jej pełnienia, należy do obowiązków polecającego, który powinien to uczynić w pisemnym poleceniu. Zatem do wyjaśnienia pozostało, czy sztygar zmianowy L. był kompetentny do wyznaczenia skarżącego nadzorującym te prace, czy mógł uczynić to w formie ustnej, czy też powinien dokonać stosownego zapisu w poleceniu i z którym momentem można było uznać skarżącego za formalnie pełniącego funkcje nadzorującego. Drugi zarzut prowadzenia prac polegających na usunięciu zakłóceń w pracy wyłącznika mocy w polu [...] bez pisemnego polecenia Sąd uznał za uzasadniony. Odnosząc się natomiast do kwestii barku uzasadnienia zastosowania zakazu na maksymalny, przewidziany prawem okres zauważył, że zakaz o jakim mowa w art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.). ma charakter kary za naruszenie dyscypliny i porządku pracy. Do kompetencji organu nadzoru górniczego należy jej wymiar. Ustawodawca wyznaczył jedynie górną granicę zakazu (kary), pozostawiając konkretny jej wymiar w każdej indywidualnej sprawie uznaniu organu nadzoru górniczego, który powinien uwzględniać podstawowe zasady wynikające z obowiązującego prawa, choćby tą, która wynika z art. 111 Kodeksu pracy, by przy wymierzaniu kary za naruszenie porządku i dyscypliny pracy uwzględniać rodzaj naruszenia obowiązków pracowniczych, stopień winy pracownika i jego dotychczasowy stosunek do pracy. Jest to podstawowy wymóg przy stosowaniu kary za naruszenie porządku i dyscypliny pracy, kara musi być adekwatna do przewinienia i jego skutków. Nie można przyjąć, że branża górnicza jest tą, w której zasada ta nie obowiązuje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wiceprezes Wyższego Urzędu Górniczego decyzją (sporządzoną na swoim firmowym papierze) z dnia [...] r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję Dyrektora Urzędu Górniczego do Badań Kontrolnych Urządzeń Energomechanicznych z [...]r. nr [...] w części dotyczącej okresu na jaki zakazano M.P. wykonywania czynności na stanowisku osoby średniego dozoru ruchu specjalności elektrycznej w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny i orzekł zakaz na okres jednego roku liczonego od dnia [...]r. do [...]r. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i wskazań wynikających z powyższego wyroku Sądu stwierdził, iż skarżący na zmianie [...] w dniu [...]r. był osobą nadzorującą prace w polu [...] rozdzielni nie w myśl pisemnego polecenia, dla wydania którego podstawę stanowiło rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 września 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych oraz instrukcja [...], lecz na podstawie pkt. II.1 Zakresu uprawnień obowiązków i odpowiedzialności z dnia [...]r. stanowiącego, iż " sprawowanie nadzoru nad właściwą eksploatacją urządzeń będących w eksploatacji oddziału, a w szczególności urządzeń, które zostały przypisane wg harmonogramów zgodnie z wymaganiami przepisów, zarządzeń, poleceń służbowych" oraz w oparciu o polecenie sztygara zmianowego W.L., o którego treści stanowi pkt I.1 wymienionego już "Zakresu uprawnień (...) zgodnie z którym "Wydawanie poleceń służbowych podległym osobom dozoru średniego, niższego oraz pracownikom zajmującym się eksploatacją elektrycznych urządzeń dołowych, wyciągów szybowych, urządzeń podstawowych i lampowni". W kontekście przywołanych przepisów organ odwoławczy uznał, iż na podstawie ustnego polecenia wydanego przez pełniącego w dniu [...]r. funkcję sztygara oddziałowego sztygara zmianowego W. L., w granicach posiadanych przez niego uprawnień oraz Zgodnie z zakresem uprawnień obowiązków i odpowiedzialności M. P. nadzorował prace w polu [...] rozdzielni. Biorąc pod uwagę dotychczasową niekaralność skarżącego, oświadczenia osób biorących ze strony KWK "A" udział w inspekcji przeprowadzonej [...]r., prezentowany przez niego wysoki poziom etyczny i jego nieposzlakowana opinię orzeczono zakaz na okres jednego roku. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego M.P. domagał się uchylenia decyzji Wiceprezesa Wyższego Urzędu Górniczego i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - przeprowadzenie czynności wyjaśniających bez udziału skarżącego, będącego stroną postępowania, - wydanie decyzji przez Wiceprezesa Wyższego Urzędu Górniczego, bez upoważnienia go do działania w imieniu Prezesa WUG-U, w sytuacji, gdy to jedynie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, - niewskazanie rodzaju naruszenia obowiązków pracowniczych i stopnia winy uzasadniających orzeczenie zakazu, - pominięcie jako dowodu w sprawie faktu, iż skarżący posiadał zarówno uprawnienia do zajmowania się eksploatacją urządzeń i instalacji sieci na stanowisku eksploatacji, jak i uprawnień do zajmowania się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci na stanowisku dozoru. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty podkreślił, iż w zaskarżonej decyzji powołano się na wyniki inspekcji przeprowadzonej [...]r., o której go nie poinformowano i której wyników nie poznał. Nie zgodził się z wnioskami zaprezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty podnoszone w toku sprawy. Stwierdził, iż na zmianie [...] nie był osoba sprawującą nadzór. Jego udział ograniczył się do doradztwa technicznego, w ramach którego musiał przeprowadzić szereg prób i pomiarów w celu zorientowania się w rozmiarach awarii. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez Wiceprezesa, działającego bez prawidłowego umocowania wskazał, iż w ramach podziału czynności wprowadzonego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]r. W sprawie podziału zadań pomiędzy Wiceprezesów Wyższego Urzędu Górniczego do kompetencji Wiceprezesa M.K. należał nadzór nad Urzędem Górniczym do Badań Kontrolnych Urządzeń Energomechanicznych. Ponadto na podstawie § 6 decyzji Wiceprezes Zastępuje Prezesa pod jego nieobecność. W dacie wydania decyzji Wiceprezes K. był jedynym w tym czasie wiceprezesem. Wskazał także, iż inspekcje przeprowadzono jedynie w celu ustalenia, czy sztygar zmianowy L. był kompetentny w dniu [...]r. do wydania skarżącemu wiążącego polecenia ustnego, a wyniki inspekcji znacząco wpłynęły na orzeczona wobec skarżącego karę. Nie zgodził się także ze stwierdzeniem, iż w decyzji nie przypisano skarżącemu naruszenia obowiązków. Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. skarżący zgłosił żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Dalej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy. Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przywołany przepis pociąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydania wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ocenie podlegają decyzje administracyjne wydane w tymże, ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/07, LEX nr 344933). Jednocześnie wskazuje się, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 1890/07, LEX nr 397665). W rozpoznawanej sprawie podstawą orzeczenia wobec skarżącego zakazu wykonywania czynności na stanowisku osoby średniego dozoru ruchu specjalności elektrycznej w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny była art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowiący, iż przy wykonywaniu nadzoru i kontroli organ nadzoru górniczego może zakazać, na czas nieprzekraczający dwóch lat, wykonywania określonych czynności w ruchu zakładu górniczego osobom, o których mowa w art. 68 ust. 1 oraz w art. 70 ust. 1, albo wykonywania określonych czynności osobom, o których mowa w art. 75a ust. 1, w razie stwierdzenia naruszenia przez te osoby dyscypliny i porządku pracy, a zwłaszcza obowiązków określonych ustawą i wydanymi na jej podstawie przepisami. W myśl art. 106 cytowanej ustawy organami nadzoru górniczego są: 1) Prezes Wyższego Urzędu Górniczego; 2) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych oraz specjalistycznych urzędów górniczych. 2. Dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych działają jako organy pierwszej instancji w sprawach należących do właściwości organów nadzoru górniczego, chyba że sprawy te zostały zastrzeżone do właściwości Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Ponadto na podstawie art. 107 ust. 8 ustawy Prawo geologiczne i górnicze Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w szczególności: 1) jest organem właściwym w sprawach indywidualnych, rozpatrywanych w drodze postępowania administracyjnego w zakresie wynikającym z przepisów ustawy; 2) pełni funkcję organu wyższego stopnia, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do dyrektorów okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych, oraz sprawuje nadzór nad ich działalnością. Orzeczenie zakazu w oparciu o art. 113 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy nie zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, zatem od decyzji prawidłowo wydanej przez dyrektora specjalistycznego urzędu górniczego, jako organ I instancji, odwołanie skarżącego winien był rozpoznać, jako jedynie właściwy organ wyższego stopnia, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego. Wiceprezesi Wyższego Urzędu Górniczego powołani w trybie art. 107 ust. 7 powołanej ustawy nie są organem nadzoru górniczego wyższego stopnia. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, a dokładniej w oryginale doręczonym skarżącemu ( okazanym na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r.) jako organ wydający decyzję wskazano Wiceprezesa Wyższego Urzędu Górniczego M.K. On też decyzję podpisał. W decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych nie wskazano organu. Jednak i ten egzemplarz podpisał wiceprezes. Zatem decyzja znajdująca się w aktach różni się treścią od decyzji doręczonej skarżącemu i została wydana przez osobę nie mająca przymiotu organu nadzoru górniczego. W literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przez "brak podstawy prawnej", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji administracyjnej oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał oraz gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.02.1983 r., I SA 1294/82; wyroki NSA z dnia 24.03.1993 r., III SA 11/91; z dnia 9.06.1993 r., I SA 1729/92; H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, N.P. 1984, nr 1, s. 22-23). Zaskarżona decyzja została wydana w ramach kompetencji przysługujących wyłącznie Prezesowi WUG-u. Wiceprezes WUG wydając decyzję w imieniu własnym i nie odwołując się do upoważnienia udzielonego mu przez Prezesa WUG działał z naruszeniem przepisów regulujących strukturę organów nadzoru górniczego. Nie ma przepisów prawa, które przyznawałyby mu prawo, jako samodzielnemu organowi nadzoru górniczego, do wydawania decyzji administracyjnych, w szczególności do orzekania zakazu opisanego w art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wskazać w tym miejscu należy, iż upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest ich piastunem. Pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując jednak przymiotu organu administracji publicznej. Z dołączonej do odpowiedzi na skargę decyzji nr [...] Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...]r. , w szczególności z jej § 3 wynika, iż Wiceprezes M.K. nadzoruje, koordynuje i kontroluje m.in. działalność Urzędu Górniczego do Badań Kontrolnych Urządzeń Energomechanicznych w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz bezpieczeństwa pożarowego, stwierdzania kwalifikacji osób na stanowisku ruchu zakładu górniczego i szeregu innych sprawach dotyczących zakładów górniczych odkrywkowych i wydobywających kopaliny inne niż węgiel kamienny. Sprawa dotyczyła zastosowania zakazu wobec osoby średniego dozoru ruchu zakładu górniczego podziemnego wydobywającego węgiel kamienny. Zatem ten przepis nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Z § 4 decyzji nr [...] wynika, iż w czasie nieobecności jednego z wiceprezesów lub czasowej niemożności wykonywania obowiązków, drugi wykonuje jego obowiązki. Do obowiązków Wiceprezesa P.L. należał nadzór, koordynacja i kontrola UGBKUE m. In w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, stwierdzanie kwalifikacji osób dozoru ruchu w zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji P.L. był już Prezesem WUG-u. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby udzielił pisemnego upoważnienia swojemu Wiceprezesowi do wydawania decyzji administracyjnych, Do wydania zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie doszło bez należytego umocowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, iż Wiceprezes WUG wydał zaskarżoną decyzję w imieniu i z upoważnienia Prezesa WUG-u. Wskazanie w decyzji jako organu Wiceprezesa WUG, użyty zwrot " orzekam okres zakazu", podpisanie decyzji przez Wiceprezesa wskazanego wcześniej jako organ wydający decyzję, brak powołania się na jakiekolwiek upoważnienie wykluczają możliwość uznania zaskarżonej decyzji za wydaną w imieniu Prezesa WUG i z jego upoważnienia. W tej sytuacji należało uznać, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Ta konstatacja zwalnia Sąd z konieczności odniesienia się do merytorycznych przesłanek orzeczonego wobec skarżącego zakazu. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Jednocześnie na podstawie art. 151 ostatnio powołanej ustawy wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.