III SA/Lu 116/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii co do posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], które nie podlegają wykonaniu; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], L. Komendant Wojewódzki Policji w L., po rozpatrzeniu zażalenia B. M. na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w T. L. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...], w przedmiocie wydania negatywnej opinii co do posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ zażaleniowy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie następującymi ustaleniami faktycznymi i argumentacją prawną: Pan B. M. został skazany przez Sąd Rejonowy w T. L. wyrokiem z dnia [...] października 2008 r. (sygn. akt [...]; uprawomocnił się w dniu 22 października 2008 r.) za czyn. z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, a więc za przestępstwo umyślne. Sąd wymierzył oskarżonemu: karę grzywny w liczbie 100 stawek po 10 zł, środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres dwóch lat, podanie wyroku do publicznej wiadomości oraz świadczenie pieniężne na rzecz organizacji społecznej. W ocenie organu, w zaistniałej sytuacji B. M. pozostaje osobą skazaną za przestępstwo umyślne, a tym samym przestał spełniać przesłankę określoną w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221, z późn. zm.) i będzie mógł się ubiegać o wydanie nowej licencji nie wcześniej niż po zatarciu skazania. Zdaniem organu argumentem w sprawie nie może być podnoszone w zażaleniu stwierdzenie, że popełnione przestępstwo nie miało żadnego związku z wykonywanym zawodem. Ustawodawca bowiem, nie uzależnił związku popełnionego przestępstwa z wykonywaniem zadań pracownika ochrony. Zatem każde przestępstwo umyślnie, bez względu na jego rodzaj i okoliczności rodzi konsekwencje prawne. W ocenie organu nie można w niniejszej sprawie kierować się zasadami celowości i słuszności rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przepisy prawa nie pozostawiają organowi swobody w wyborze konsekwencji prawnych, w przypadku ustaleń takich, jak w rozpatrywanej sprawie. Fakt skazania strony za przestępstwo umyślne jest bezsporny, a w takich przypadkach ustawodawca obligatoryjnie przyznał bezwzględnie pierwszeństwo interesowi społecznemu, dając instrumenty prawne do wydania negatywnej opinii, a w konsekwencji cofnięcia posiadanej licencji. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. M. podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa polegającego ca całkowicie formalistycznym załatwieniu kwestii dotyczącej wyrażenia opinii co do posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, podczas gdy opinia powinna uwzględniać wszelkie aspekty dotyczące osoby opiniowanego a nie tylko ograniczać się do stwierdzenia karalności. Ponadto skarżący zarzucił organowi rozpatrującemu zażalenie nieuwzględnienie zarzutów dotyczących braku analizy okoliczności popełnienia czynu oraz przebiegu jego pracy. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, iż nie neguje faktu swojej karalności, zarzucił jednak organowi, że wydana opinia nie obejmuje wszystkich okoliczności sprawy. Opinia opiera się tylko na jednym zdarzeniu, nie biorąc pod uwagę okoliczności popełnienia czynu, jego charakteru oraz kwestii tego, czy był on związany z charakterem pracy jako pracownika ochrony. Skarżący zarzucił, iż organ nie uwzględnił dotychczasowego przebiegu jego życia i pracy, z których wynika, że zawsze sumiennie i starannie wykonywał swoje obowiązki i nie miał kolizji z prawem. Skarżący podniósł również, że negatywna opinia uniemożliwi mu wykonywanie pracy, a tym samym pozbawi jego rodzinę, dla której jest głównym żywicielem, możliwości zaspokojenia elementarnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację, iż wyrok skazujący jest wiążący dla organów orzekających w sprawach licencji pracowników ochrony fizycznej, a fakt skazania skarżącego za przestępstwo umyślne powoduje, że skarżący przestał spełniać warunki ustawowe i utracił nienaganną opinię. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy stwierdzić, że takie same uchybienia można przypisać nie tylko zaskarżonemu bezpośrednio do sądu postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji, ale również wydanemu w I instancji postanowieniu Komendanta Powiatowego. W tego typu sytuacjach Sąd zobligowany do dokonania z urzędu kompleksowej oceny legalności działań administracji w badanej sprawie, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek wyjścia w razie potrzeby poza granice skargi poprzez zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W konsekwencji uchyleniu podlega nie tylko zaskarżone postanowienie, ale również postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. Kluczowe dla sprawy jest właściwe wyjaśnienie relacji zachodzących pomiędzy poszczególnymi etapami w toku procedury wydawania lub cofania licencji pracowników ochrony osób i mienia, regulowanej wspomnianą wyżej ustawą o ochronie osób i mienia z 22 sierpnia 1997 r. oraz aktami wykonawczymi. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane w toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu B. M. licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, w związku z faktem skazania go za przestępstwo umyślne. Przesłanki cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej określa art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w świetle którego Komendant Wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony: 1) przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2; 2) zgłosił pisemnie zaprzestanie wykonywania zadań pracownika ochrony; 3) wykonuje zadania pracownika ochrony z naruszeniem przepisów prawa stwierdzone w trybie odrębnych przepisów. Do warunków wymienionych w art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy, których utrata skutkuje cofnięciem licencji, należą: posiadanie obywatelstwa polskiego lub obywatelstwa innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; pełna zdolność do czynności prawnych; brak skazania prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne; nienaganna opinia wydana przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania posiadającego licencję oraz zdolność fizyczna i psychiczna do wykonywania zadań, stwierdzona orzeczeniem lekarskim. Analiza treści przytoczonych przepisów ustawy o ochronie osób i mienia wskazuje, że przesłanki braku skazania prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne oraz posiadania nienagannej opinii wydanej przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania posiadającego licencję mają charakter samoistny i niezależny od siebie. Takie wnioski potwierdza analiza przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy – tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511). W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie wydania licencji dołącza do akt opinię komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o licencję pracownika ochrony oraz zaświadczenie o niekaralności za przestępstwo umyślne. Z kolei w świetle § 10 ust. 3 negatywna opinia o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony bądź o pracowniku ochrony jest podstawą do odmowy wydania licencji pracownika ochrony lub wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji. Wbrew argumentacji podnoszonej przez organy obydwu instancji nie ma prostej zależności pomiędzy popełnieniem przestępstwa umyślnego a wydaniem negatywnej opinii stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Są to przesłanki podlegające niezależnemu badaniu i wystąpienie jednej z nich nie może, jak to przyjęły organy, prowadzić do uznania za zaistniałą drugiej. Taki sposób interpretacji przepisów regulujących tryb wydawania i cofania licencji potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowe. W wyroku z 17 maja 2007 r. (II GSK 1/07; LEX nr 351045) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Niekaralność jest odrębną przesłanką, którą organ właściwy w sprawie wydania licencji bierze pod uwagę na podstawie art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia [...]. Przesłanka ta nie może być wyłączną przyczyną negatywnej opinii wydanej na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy. Jednakże okoliczność, że osoba ubiegająca się o licencję pracownika ochrony była skazana za przestępstwa, nawet jeśli skazanie zostało zatarte, może stanowić dla organu opiniującego impuls do przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego, na zasadzie art. 106 § 4 k.p.a., w celu ustalenia, czy kandydat cieszy się nienaganną opinią.". Analogiczny pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 6 lipca 2005 r. (VI SA/Wa 2263/04; LEX nr 183633): "Dla organu administracji wydającego opinię okoliczność skazania może stanowić pewną wskazówkę do zaczerpnięcia szerszych (wielostronnych) informacji o wnioskującym o wydanie licencji pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia, jednakże fakt ten nie powinien (wobec treści art. 76 i art. 106 k.k.) stanowić podstawy do wydania opinii negatywnej." (podobnie tenże Sąd w wyroku z 12 czerwca 2007 r.; VI SA/Wa 427/06; LEX nr 355513). Błędem organów wydających zakwestionowaną przez skarżącego opinię było oparcie jej wyłącznie na jednym fakcie – w postaci skazania skarżącego za przestępstwo popełnione umyślnie wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] października 2008 r. Prawomocny wyrok skazujący za tego rodzaju przestępstwo jest bezwzględnie wiążący dla organu administracji publicznej, ale jako przesłanka orzekania o cofnięciu licencji, a nie jako przesłanka wydania negatywnej opinii, stanowiącej samoistną i niezależną przesłankę w tej procedurze. Oczywiście fakt skazania za przestępstwo umyślne musi być uwzględniony w toku opiniowania na potrzeby procedury wydania czy cofnięcia licencji, tym niemniej ocena ta nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do tego jednego zdarzenia, ale powinna mieć charakter wszechstronny, uwzględniający zachowanie opiniowanego w życiu osobistym i zawodowym w możliwie szerokiej perspektywie czasowej, pozwalającej ocenić, czy jego dotychczasowy przebieg życia daję rękojmię wykonywania czynności pracownika ochrony osób i mienia w sposób zgodny z wymogami ustawy. W tym stanie rzeczy organy błędnie zinterpretowały przepisy ustawy o ochronie osób i mienia, dopuszczając się naruszenia art. 31 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 5 oraz ust. 3 pkt 1, co spowodowało wydanie negatywnej opinii o skarżącym na potrzeby prowadzonego postępowania licencyjnego, bez należytego rozważenia wszystkich okoliczności, które powinny być uwzględnione w toku opiniowania. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się naruszenia prawa, które musi skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., w świetle którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponieważ identyczne uchybienie popełniono w przypadku wydanego w I instancji postanowienia Komendanta Powiatowego Policji, stwierdzenie takie, na podstawie wyżej cytowanego art. 135 p.p.s.a. musiało skutkować uchyleniem również tego aktu. Z kolei nie mogą być brane pod uwagę argumenty podnoszone w skardze dotyczące tego, że negatywna opinia uniemożliwi skarżącemu wykonywanie pracy, a tym samym pozbawi jego rodzinę, dla której jest głównym żywicielem, możliwości zaspokojenia elementarnych potrzeb życiowych. Po pierwsze wniosek ten jest pewnym nadużyciem - gdyż postępowanie niniejsze prowadzone jest w przedmiocie wydania opinii, a nie dotyczy sprawy cofnięcia licencji i pozbawienia uprawnień do wykonywania zawodu. Po drugie – wskazane argumenty skarżącego mają charakter celowościowy i słusznościowy, odwołują się do ocen pozaprawnych, zaś sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej biorąc za kryterium legalność, czyli zgodność z obowiązującymi normami prawnymi. Po trzecie wreszcie skarżący jako rozsądny, dorosły człowiek mający na utrzymaniu rodzinę musiał mieć świadomość tego, że prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości zawsze zasługuje na surowe potępienie, niezależnie od okoliczności, w jakich zdarzenie miało miejsce i oceny prawnokarnej tego czynu. Osoba kierująca pojazdem w tym stanie stwarza realne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia zarówno swojego, jak i innych uczestników ruchu drogowego i musi mieć świadomość, że konsekwencje jej zachowania mogą być daleko idące. Uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji powoduje konieczność wydania przez organy policji nowej opinii w sprawie skarżącego. Wydając opinię organy powinny zastosować się do wskazanej wyżej oceny prawnej. W szczególności opinia powinna być wydana po wszechstronnym rozważeniu nie tylko ostatnich zdarzeń, ale całego dotychczasowego przebiegu życia zawodowego i osobistego skarżącego w rozsądnej perspektywie czasowej, z uwzględnieniem wszelkich dostępnych materiałów dokumentujących przebieg pracy skarżącego w charakterze pracownika ochrony. Mając powyższe na względzie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd uwzględniając skargę określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a.