I SA/Wa 298/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za [...] części gruntu położonego w B. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [..] m2 i działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanego w księdze wieczystej nr KW [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił ustalenia odszkodowania za część przedmiotowego gruntu, przeznaczonego na podstawie decyzji podziałowej Gminy W. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] pod projektowaną ulicę (działka nr [...]) oraz pod projektowaną stację transformatorową (działka nr [...]). W uzasadnieniu organ I instancji stanął na stanowisku, że zgodnie z istniejącymi wpisami w księdze wieczystej wnioskodawcy są współwłaścicielami obu działek w udziale [...]. Skoro zaś działka nr [...] stanowi nadal własność osób fizycznych i nie przeszła na własność gminy, wypłacenie wnioskowanego odszkodowania byłoby nieuzasadnionym wydatkiem publicznych pieniędzy, ponieważ możliwość przyznania odszkodowania wynika z faktu odjęcia prawa własności. Organ stwierdził również, że w decyzji podziałowej działka nr [...] została wydzielona pod planowaną stację transformatorową, a nie pod drogę publiczną, w ogóle zatem nie może mieć w przypadku tej działki zastosowania przywołany przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. K. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu podniósł m.in. że sporna działka zajęta jest pod drogę gminną a nie wewnętrzną i podlega scaleniu z działką gminną nr [...]. Droga ta nosi nazwę "ulica [...]". Działka ta, jako wydzielona pod drogę publiczną, przeszła na własność gminy W. w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Fakt zaś, że w księdze wieczystej widnieją nieaktualne wpisy, świadczy jedynie o tym, że gmina nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku ujawnienia w odpowiedniej księdze wieczystej swojego prawa, które nabyła z mocy prawa. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu uproszczonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1994 r. [...] nie wynika, iż wydzielona droga stanowiąca działkę nr [...] jest przeznaczona pod drogę publiczną. Zdaniem organu II instancji zawarcie w decyzji podziałowej z 2002 r. stwierdzenia dotyczącego przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] pod projektowaną ulicę nie przesądza samodzielnie o tym, że jej przeznaczenie odpowiada pojęciu drogi publicznej. Przywołując treść art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy uznał, że w tej sytuacji organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania odszkodowania. Odnosząc się natomiast do kwestii wydzielenia w decyzji podziałowej działki nr [...] pod stację transformatorową Wojewoda wyjaśnił, że regulacja prawna zawarta w art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie działek, które zostały w nim wyraźnie wymienione, a do takich nie należy działa wydzielona pod stację transformatorową. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. K. W obszernym uzasadnieniu podtrzymał w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Zarzucił zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, stwierdzenie, że działka nr [...] przeszła na własność gminy z dniem, w którym decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzająca podział stała się ostateczna oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta W. muszą zostać uchylone, ponieważ obarczone są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takie naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie, ponieważ naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek E. i B. K. dotyczący ustalenia w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) odszkodowania za działki gruntu przejęte pod projektowaną ulicę oraz stację transformatorową, które przeszły na własność gminy W. na mocy decyzji podziałowej Gminy W. z dnia [...] lipca 2002 r. dotyczącej działek, których wnioskodawcy byli współwłaścicielami w częściach ułamkowych. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przedmiotem postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o treść przywołanego art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zatem ustalenie przez organ, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały określone w tym przepisie przesłanki warunkujące możliwość przyznania odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną i ewentualne ustalenie wysokości należnego odszkodowania. Zdaniem Sądu, stronami takiego postępowania odszkodowawczego są niewątpliwie wszyscy współwłaściciele nieruchomości podlegającej podziałowi, na skutek którego nastąpić miało przejście prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną. Z istoty współwłasności wynika bowiem, że rzecz wspólna przynależy wszystkim współwłaścicielom w stopniu niezależnym od wielości udziałów (współwłasność w częściach ułamkowych) lub w stopniu równym, jednakże bez określania wielkości udziałów (współwłasność łączna). Postępowanie odszkodowawcze wszczyna się jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu, co nie oznacza, że tylko ten podmiot będzie stroną tego postępowania. Prawo do uzyskania odszkodowania jest bowiem prawem podmiotowym konkretnie oznaczonego podmiotu (uprawnieniem), zatem nie można orzec o nim bez uprzedniego wniosku uprawnionego. Organ po wszczęciu postępowania z wniosku niektórych uprawnionych powinien zatem, zgodnie z art. 61 § 4 kpa poinformować pozostałych potencjalnie zainteresowanych współwłaścicieli, mają bowiem oni niewątpliwie interes prawny w postępowaniu odszkodowawczym, ponieważ wydane przez organ rozstrzygnięcie dotyczące możliwości dochodzenia na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania przez jednego z współwłaścicieli wywiera również skutki prawne w stosunku do pozostałych współwłaścicieli (lub ich następców prawnych), którzy nie brali udziału w niniejszym postępowaniu i nie mieli możliwości obrony swoich praw i dowodzenia swoich racji. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. [...] Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w księdze wieczystej nr KW [...] i KW [...], położonych w W. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], w wyniku którego powstała m.in. działka ewidencyjna nr [...] przeznaczona pod projektowaną ulicę i działka nr [...] wydzielona pod stację transformatorową. Decyzja ta została doręczona 12 osobom (w tym i skarżącemu) będącym jako współwłaściciele w częściach ułamkowych dzielonych nieruchomości stronami tego postępowania. Następnie na wniosek m.in. skarżącego organ I instancji wszczął postępowanie administracyjnego w sprawie odszkodowania za działki nr [...] i [...] powstałe w wyniku tego podziału. Poza wnioskodawcami organ nie powiadomił jednak o tym fakcie pozostałych współwłaścicieli, a jedynie prowadzone postępowanie administracyjne samodzielnie ograniczył do udziału wnioskodawców wynoszącego [...] całości. Zdaniem Sądu takie działanie organów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Organy nie miały bowiem podstaw do tego, by zmodyfikować złożony wniosek i w ten sposób pominąć pozostałe strony postępowania odszkodowawczego. Postępując w ten sposób organy naruszyły przepisy art. 7, 8, 10 § 1, 28, 61 § 4, 77 § 1 i 80 kpa. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że organy obu instancji nie rozważyły także kwestii, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), zgodnie z którym "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, Prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję. Z akt sprawy wynika, że ewentualnie na mocy decyzji podziałowej przedmiotowa nieruchomość mogła stać się własnością (jako jej mienie gminne) Gminy W., a obecnie Miasta W., którego organem wykonawczym i reprezentującym je na zewnątrz jest Prezydent W. Równocześnie Prezydent W., jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jest w niniejszej sprawie organem I instancji właściwym do orzekania o ustaleniu odszkodowania (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tej sytuacji powstaje konieczność rozważenia, czy połączenie w jednej osobie, tj. Prezydenta W. ewentualnych uprawnień właścicielskich wraz z ewentualnym obowiązkiem odszkodowawczym i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji nie prowadzi do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu, właściwy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania odszkodowawczego i dopiero wówczas przeprowadzić postępowanie, które pozwoli na ocenę merytorycznej zasadności wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod projektowaną ulicę. W przypadku zaś ewentualnego uznania zasadności wniosku o odszkodowanie organ ustalając wysokość należnego odszkodowania wskaże wszystkie uprawnione do jego otrzymania strony i zgodnie z posiadanymi przez nie udziałami określi, jakie kwoty odszkodowania z sumy głównej przypadają poszczególnym osobom. Kończąc wyjaśnić należy, że stwierdzenie przez Sąd orzekający, przedstawionych wad formalnych kontrolowanego postępowania powoduje, że merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w złożonej skardze Sąd uznał obecnie za przedwczesną. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.