I OSK 531/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SAB/Wr 30/08 w przedmiocie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie na bezczynność Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu we Wrocławiu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 31 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SAB/Wr 30/08 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka w Warszawie na bezczynność Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Helsińska Fundacja Praw Człowieka pismem z dnia 13 czerwca 2008 r. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej we Wrocławiu z pytaniem o to, czy Rada Miejska w Krakowie bądź poszczególni jej członkowie zwracali się do Oddziału IPN, bądź pracowników Instytutu, o ustalenie zawartości dokumentów organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego, znajdujących się w zasobie Instytutu, dotyczących osób nominowanych do przyznania Nagród Wrocławia oraz czy w związku z takimi wnioskami zostały udzielone jakiekolwiek informacje odnośnie do zawartości tych dokumentów. Następnie pismami z dnia 4 sierpnia 2008 r. i 1 września 2008 r. Fundacja wezwała Dyrektora Instytutu do usunięcia naruszenia prawa, prostując jednocześnie, iż jej pytanie dotyczyło Rady Miejskiej we Wrocławiu, a nie omyłkowo wskazanej Rady Miejskiej w Krakowie. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej we Wrocławiu w odpowiedzi na powyższe wystąpienia pismem z dnia 19 sierpnia 2008 r. stwierdził, że "nie zostały wszczęte żadne procedury lustracyjne z wniosku Rady Miejskiej Wrocławia bądź poszczególnych jej członków". Z kolei w piśmie z dnia 18 września 2008r. podał, że "nie zostały wszczęte żadne procedury lustracyjne z wniosku Rady Miejskiej Wrocławia bądź poszczególnych jej członków, i nie zostały w związku z tym udzielone jakiekolwiek informacje odnośnie zawartości dokumentów". Helsińska Fundacja Praw Człowieka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału IPN we Wrocławiu, zarzucając, iż organ ten pozostaje w bezczynności z dokonaniem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, tj. z udzieleniem informacji publicznej stosownie do wniosku podmiotu, który ubiega się o jej udostępnienie. Wskazała przy tym, że jej wniosek nie odnosił się do wszczynania procedury lustracyjnej i w jej następstwie udostępniania informacji, ale udostępniania jakichkolwiek informacji o zawartości dokumentów organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego dotyczących osób nominowanych do przyznania Nagród Wrocławia, niezależnie od wszczynania jakichkolwiek procedur. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału IPN wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz kolejne w tym zakresie wystąpienia. Uczynił to bez zbędnej zwłoki, zachowując 14-dniowy termin do udzielenia informacji publicznej. Skarga Fundacji dotyczy nie braku działania, ale treści udzielanych przez organ odpowiedzi. Kwestia czy odpowiedź ta zaspakaja oczekiwania strony i czy jest zgodna ze stanem rzeczywistym może być przedmiotem odrębnych postępowań. Skarga sprowadza się do wymuszenia od organu udzielenia informacji o treści zadawalającej skarżącą, a zmierzającej do potwierdzenia tezy o "dzikiej lustracji", opartej jedynie o enuncjacje prasowe. Organ nie może podać tych informacji, których nie posiada, bo ich po prostu nie ma. W sprawie objętej przedmiotową skargą organ nie dysponuje bowiem żadnymi dokumentami lub wiedzą utrwaloną w innej formie, będącej informacją publiczną, nie ma więc faktycznej możliwości udostępnienia takiej informacji, gdyż nie znajduje się ona w jego posiadaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, powołanym postanowieniem z dnia 31 grudnia 2008 r., na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 125, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż informacje znajdujące się w zbiorach IPN stanowią informację publiczną. Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), który określa krąg podmiotów zobowiązanych, na Instytucie ciąży powinność udzielenia informacji, bowiem przepis ten stanowi, iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że gdy organ administracyjny odmawia udostępnienia informacji publicznej, bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, a jedynie pismem informuje podmiot uprawniony (wyrok WSA z Białymstoku z dnia 15 marca 2007r. sygn. akt II SAB/Bk 69/06). Już na samym początku obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej forma ta została dopuszczona także w piśmiennictwie (M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych zagadnienia wybrane Warszawa, październik 2002 r., str. 32). Instytut Pamięci Narodowej pismami z dnia 19 sierpnia 2008 r. i 18 września 2008 r. nie odpowiedział na wniosek uprawnionej Fundacji, jednakże w odpowiedzi na skargę wskazał wprost, iż nie może udzielić oczekiwanej informacji, gdyż jej nie posiada. Wprawdzie skarżąca pismo to otrzymała dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednakże nie ulega wątpliwości, że stan bezczynności, jaki w istocie rzeczy zwalcza Fundacja przed sądem administracyjnym został usunięty przez sam podmiot zobowiązany. W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu I instancji nie jest sprawdzenie rzetelności informacji publicznej udzielonej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Cyt. ustawa nie reguluje bowiem procedury ewentualnego sprawdzania, czy udzielona informacja publiczna jest zgodna z prawdą czy też nie. Kwestie te mogą być natomiast przedmiotem innego postępowania. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Helsińska Fundacja Praw Człowieka w Warszawie, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 i 8, art. 134 § 1, art. 135, art. 149 oraz art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 i 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż zaistniały przesłanki umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym zamknięcie drogi do rozpoznania skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na bezczynność Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu we Wrocławiu oraz usunięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, przez zastosowanie odpowiednich środków ustawowych, bezczynności organu administracji publicznej w udostępnieniu informacji publicznej w trybie wniosku indywidualnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że pismo procesowe organu administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jakim jest odpowiedź organu na skargę, nie stanowi czynności materialno – technicznej na gruncie prawa administracyjnego. W ocenie Fundacji nie udostępniono informacji publicznej, żądanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem jeśli nawet w odpowiedzi na skargę znajdowały się jakiekolwiek informacje, których nie udostępniono we wcześniejszych pismach kierowanych przez organ do skarżącej, to nie zostały one udostępnione skarżącej, ale sądowi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną IPN wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenia organu do podjęcia działania w określonej sprawie. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a., uznając skargę za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w wyznaczonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności, ewentualnie stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie może natomiast nakazywać organowi czy oceniać sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ani też ustalać wyłącznie przyczyn dotychczasowej opieszałości w sprawie. W sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05, LEX nr 188791; postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn. akt II SAB/Gd 153/02; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Gd 46/03, LEX nr 203323; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Ol 3/06). W niniejszej sprawie organ pismami dnia 19 sierpnia 2008 r. i dnia 18 września 2008 r. udzielił odpowiedzi na wnioski Fundacji, wyjaśniając, że na żądanie Rady Miejskiej Wrocławia bądź poszczególnych jej członków nie zostały wszczęte żadne procedury lustracyjne i nie zostały w związku z tym udzielone jakiekolwiek informacje odnośnie do zawartości dokumentów Instytutu Pamięci Narodowej. Skoro zdaniem Fundacji pisma te nie zawierały dostatecznej odpowiedzi na stawiane przez nią pytania, to - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - organ w odpowiedzi na skargę dodatkowo oświadczył, iż nie może udzielić żądanej informacji, gdyż jej nie posiada. Sprecyzowanie stanowiska organu w tym zakresie bezspornie nastąpiło przed wydaniem orzeczenia sądowego i taką formę doprecyzowania uznać należy za dopuszczalną. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) nie przewiduje bowiem ściśle określonej formy, w jakiej następuje udostępnienie informacji na wniosek. Każda odpowiedź pisemna czy wystosowana bezpośrednio do strony czy nawet doręczona jej za pośrednictwem sądu, musi być zatem uznana za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. W tej sytuacji, skoro organ w odpowiedzi na skargę w sposób kategoryczny stwierdził, iż nie może udzielić Fundacji żądanej informacji, gdyż jej nie posiada, to nie można przyjąć, by organ ten w dacie orzekania pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie Sąd rozstrzygał jedynie w kwestii bezprzedmiotowości postępowania i podstaw do jego umorzenia. Nie był natomiast uprawniony do ewentualnego sprawdzania, czy udzielona odpowiedź jest zgodna z prawdą czy też nie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.