I SA/Wa 269/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. C. prowadzącej Kancelarię Prawną w J. [...] przy ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu przed sądem pierwszej i drugiej instancji kwotę 512,40 (pięćset dwanaście 40/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 92,40 (dziewięćdziesiąt dwa 40/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1819/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1724/06 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. - wydanej na podstawie art. 18 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Minister uznał, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. nie była właścicielką nieruchomości położonej W. przy ul. [...]. Nieruchomość ta w tym momencie stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na mocy art. 1 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 297), co potwierdzał wpis dokonany w księdze wieczystej KW [...]. Organ wyjaśnił, że na mocy art. 1 cytowanego wyżej dekretu wszelkie grunty położone na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust 1 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Na podstawie natomiast art. 7 ust 1 i 2 dekretu z 1945 r. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej) i w przypadku uwzględnienia tego wniosku przejście prawa własności gruntu nie obejmowało własności budynków położonych na gruncie, które stanowiły własność byłego właściciela nieruchomości. W przypadku, nieuwzględnienia wniosku lub nie złożenia go w terminie, budynki stawały się własnością gminy, a następnie państwa (art. 5 i 8 cyt. dekretu). W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby dawni właściciele nieruchomości małżonkowie L. i J. M. złożyli w terminie ustawowym tzw. wniosek dekretowy. Ocenę co do braku interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej po stronie skarżącej podzielił Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca J. M. zarówno przed organami administracji publicznej, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosiła, że nieruchomość względem, której wydano decyzję komunalizacyjną nie była objęta działaniem dekretu o gruntach warszawskich. Okoliczność ta nie została, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób prawidłowy wyjaśniona w postępowaniu przed organami administracji publicznej. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe należące do rad państwowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego, mając na uwadze charakter niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena czy dana nieruchomość wchodziła w obręb gruntów [...] czy nie jest niezwykle istotna. Gdyby bowiem powołana nieruchomość faktycznie nie była objęta działaniem dekretu [...], to wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] zachodziłyby podstawy do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że organy administracji publicznej zajmujące się sprawą skarżącej nie zbadały w sposób rzetelny tej okoliczności. Ograny opierały się głównie na treści księgi wieczystej, z której wynika, że właścicielem nieruchomości jest Gmina W., na różnych dokumentach składanych przez stronę, z których wynikają sprzeczne informację, jak też na oświadczeniu notariusza, z którego wynika, że grunt ten był objęty działaniem dekretu [...]. Niemniej jednak, podstawowymi dokumentami, na których powinien był bazować organ winny być przede wszystkim mapy z 1946 r. precyzyjnie wskazujące czy dana nieruchomość wchodziła w skład gruntów [...]. Wydanie, bowiem decyzji komunalizacyjnej możliwe było, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tylko wobec nieruchomości objętej działaniem dekretu [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powołane powyżej okoliczności, uznał, że J. M. ma interes prawny do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], z uwagi na to, że ewentualne skutki stwierdzenia jej nieważności dotyczyć będą jej interesu prawnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i dlatego uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1724/06 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Mając powyższe na uwadze skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, rozstrzygana jest kwestia komunalizacji mienia, na którą składa się dawna nieruchomość [...] o powierzchni [...] m2 wchodząca w skład nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr hip. [...], nabyta w 1943 r. przez małżonków J. i L. M. Podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ocena interesu prawnego skarżącej J. M. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Interes osoby domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego oceniać należy w świetle art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu będzie nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W kwestii interesu prawnego skarżącej wypowiedział się wiążąco Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy J. M. ma interes prawny do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z uwagi na to, że ewentualne skutki stwierdzenia jej nieważności dotyczyć będą jej interesu prawnego. Ocena, czy nieruchomość, względem której wydano decyzję komunalizacyjną, była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jest niezwykle istotna. Gdyby bowiem powołana nieruchomość faktycznie nie była objęta działaniem dekretu [...], to wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] zachodziłyby podstawy do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Te okoliczności powinny być wyjaśnione przede wszystkim w oparciu o mapy z 1946 r. precyzyjnie wskazujące, czy dana nieruchomość wchodziła w skład gruntów [...]. Wydanie, bowiem decyzji komunalizacyjnej możliwe było, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tylko wobec nieruchomości objętej działaniem dekretu [...]. Tymczasem organ administracji publicznej zajmujący się sprawą skarżącej nie zbadał w sposób rzetelny tej okoliczności, nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób rzetelny i zgodny z właściwymi przepisami i zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzorczy, mając na uwadze wskazane naruszenia prawa materialnego i procesowego, uwzględni wskazania co do dalszego postępowania i ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152, art. 190 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.