II FZ 292/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Krystyna Nowak po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia Miasta i Gminy G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 181/09 w zakresie oddalenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi "D." S.A. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 18 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2003 r. postanawia: oddalić zażalenie II FZ 292/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 181/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wniosek Miasta i Gminy G. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi "D." S.A. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 18 grudnia 2008 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2003 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu wniosku Miasto i Gmina G., reprezentowane przez Burmistrza, powołało się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazując na istnienie swego interesu prawnego ze względu na to, że przedmiotem sporu jest wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003 r., a więc podatku stanowiącego dochód własny Miasta i Gminy G. Według wnioskodawcy wniosek znajduje oparcie zarówno w przepisach Konstytucji RP, ustawach określających ustrój i finansowanie jednostek samorządowych, jak i w ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r., gdyż z przepisów tych wynika, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając wniosek za niezasadny, zauważył, że wnioskodawca poprzez swój ustawowo umocowany organ (Burmistrza) działał w sprawie jako organ administracji (orzekał w sprawie w pierwszej instancji), a zatem nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z 24 maja 2006 r., II FSK 818/05). Sąd I instancji stwierdził, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego (rozumianego jako interes osoby prawnej), nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina lub jej organ może zajmować różną pozycję, raz – jako organu wydającego decyzję administracyjną, drugi raz – jako strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Nadawałoby to bowiem organowi dwojakie uprawnienia – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygania sprawy i uprawnienia strony. Rola gminy, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, w postępowaniu kończy się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., I OSK 460/05). W ocenie Sądu I instancji uzasadnione jest twierdzenie, że powierzenie organowi gminy kompetencji do orzekania w sprawie podatkowej wyłącza możliwość uznania gminy za podmiot, którego interesu prawnego dotyczy prowadzone postępowanie podatkowe lub sądowoadministracyjnej w takiej sprawie. Gmina, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, nie może być zatem uczestnikiem takiego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził także, że gmina nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wynik toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczy jej interesu prawnego, lecz co najwyżej interesu faktycznego (majątkowego). Rozstrzygnięcie w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie będzie dotyczyło praw i obowiązków gminy wynikających z przedmiotu postępowania z uwagi na nieistnienie takich praw i obowiązków po stronie gminy, skoro nie odnosi się do niej decyzja, na którą złożona jest skarga w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, że dochodem gminy jest podatek określony zaskarżoną decyzją, nie stanowi wystarczającej ani uzasadnionej podstawy do twierdzenia o istnieniu interesu prawnego gminy w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej skarżącej spółki. Gmina jest podmiotem zainteresowanym takim rozstrzygnięciem, nie może jednak tego zainteresowania wyprowadzić z normy materialnoprawnej, która by uprawniała gminę do występowania z żądaniem realizacji tak określonego roszczenia. O tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Sąd I instancji wskazał, iż obowiązujące przepisy prawa podatkowego, finansowego i procedury sądowoadministracyjnej nie dają gminie i jej organowi uprawnienia do występowania w charakterze strony lub uczestnika w postępowaniu podatkowym czy sądowoadministracyjnym dotyczącym innego podmiotu. Uprawnienie procesowe do udziału w postępowaniach administracyjnych lub sądowoadministracyjnych, które nie dotyczą bezpośrednio interesu, w tym prawnego, danego podmiotu, powinny wynikać wprost i w sposób wyraźny z przepisu ustanawiającego takie prawo. Sąd I instancji wskazał, że zaprezentowane przez niego stanowisko w kwestii możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminy i jej organu znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17) i z 19 maja 2003 r., OPS 1/02 (ONSA 2003/4/115), jak też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, i z 15 lutego 2006 r., I OSK 460/05. Odnosząc się do argumentu gminy, że jej wniosek znajduje oparcie zarówno w przepisach Konstytucji RP, ustawach określających ustrój i finansowanie jednostek samorządowych, jak i w ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r., Sąd I instancji wskazał, że art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem szczególnym, który reguluje kwestię dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym tym samym nie ogranicza ani nie pozbawia gminy realizacji swoich praw we właściwym trybie i przed właściwymi sądami, o ile te prawa znajdują umocowanie w przepisach prawa materialnego. Podsumowując swoje rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Miasto i Gmina G. nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem wniosek należało oddalić. W zażaleniu na postanowienie wnioskodawca wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie wniosku, mimo iż zostały spełnione warunki określone w tym przepisie. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie można się no najwyżej doszukać interesu faktycznego wnioskodawcy, a wynik toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczy jego interesu prawnego. Interes prawny wnioskodawcy znajduje swoje umocowanie wprost w przepisach Konstytucji RP – art. 167 ust. 1 zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a jednym ze źródeł przychodów, o których mowa w art. 167 ust. 3 Konstytucji RP, jest podatek od nieruchomości. Stąd też wnioskodawca ma interes prawny, znajdujący umocowanie wprost we wskazanych przepisach prawa materialnego, w realizacji ustawowych uprawnień w zakresie wpływów budżetowych. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz ustawa o samorządzie gminnym (art. 54 ust. 1 pkt 1) stanowią umocowanie prawne gminy do domagania się realizacji jej dochodów, a także ochrony w tym zakresie jej interesów. Wobec tego odmowa uznania prawa wnioskodawcy do przystąpienia do udziału w charakterze uczestnika w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, pomimo bezsprzecznego istnienia interesu prawnego wnioskodawcy, zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003 r., a więc podatek stanowiący dochód własny wnioskodawcy. Zatem wynik przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy bezpośrednio interesu prawnego wnioskodawcy jako beneficjenta należnego od skarżącej spółki podatku od nieruchomości za 2003 r. Wnioskodawca wskazał też, że jego interes prawny uzasadniający dopuszczenie w charakterze uczestnika do przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego znajduje swoje umocowanie również w ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2006 r., I SA/Wr 298/06). Zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swoich uprawnień. Tym samym Europejska Karta Samorządu Lokalnego jako jedno z podstawowych praw samorządów lokalnych, a zarazem gwaranta możliwości jego funkcjonowania, wskazuje posiadanie własnych zasobów majątkowych. Stąd też ochrona tych zasobów stanowi interes prawny samorządów lokalnych mających bezpośrednio umocowanie w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Prawną ochronę interesów samorządów w tym zakresie przewiduje art. 11 Karty, w którym wskazano, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Tym samym obok "krajowego" źródła interesu prawnego gminy polegającego na ochronie jej wpływów budżetowych z tytułu podatku od nieruchomości, również Europejska Karta Samorządu Lokalnego stanowi takie źródło, przewidując w tym zakresie konkretny instrument ochrony prawnej (art. 11). Podsumowując swoje wywody autor zażalenia wskazał, iż w znajdującym umocowanie w przepisach prawa materialnego interesie prawnym wnioskodawcy leży ochrona źródła wpływów z tytułu podatku od nieruchomości i podejmowanie działań zmierzających do ich realizacji. W odpowiedzi na zażalenie skarżąca spółka wniosła o jego oddalenie. Spółka wskazała, że skoro organ gminy (Burmistrz), wydając decyzję w przedmiocie podatku od nieruchomości, wykonywał w tym zakresie zadania władzy publicznej (imperium), to nie można domniemywać, iżby w ramach porządku prawnego państwa podmiotowi temu przysługiwały jednocześnie uprawnienia strony w tym postępowaniu z uwagi na ochronę indywidualnego prawem chronionego interesu majątkowego (dominium). Przytaczając poglądy wyrażone w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (OPK 14/00 i OPS 1/03) spółka podzieliła stanowisko Sądu I instancji, iż rola Burmistrza (jak również Miasta i Gminy G.) w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania decyzji wobec spółki. Spółka zauważyła, że niewątpliwie Miasto i Gmina G., jako osoba prawna, na której rzecz przypada podatek, jest zainteresowana wysokością wynikających z podatku od nieruchomości wpływów, jednak jest to tylko jasno zakreślony interes faktyczny przejawiający się uzyskaniem wpływów z opodatkowania, brak jest natomiast w obowiązującym systemie prawa materialnego generalnej lub szczegółowej regulacji, która mogłaby być dla Miasta i Gminy G. źródłem roszczenia w sferze ochrony jej wpływów z tytułu podatku od nieruchomości, mającego w tym przypadku charakter daniny publicznej. Istnienie interesu prawnego można bowiem wyprowadzić jedynie z konkretnego przepisu prawa materialnego, który odnosi się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu, co oznacza istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżoną decyzją. Przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę do wywodzenia interesu prawnego, musi przewidywać w odniesieniu do konkretnego podmiotu i stanu faktycznego możliwość wydania określonej decyzji, czy też podjęcia określonych czynności. Istnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza konieczność wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Musi to być jednak taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Brak takiej normy przesądza o braku interesu prawnego wnioskodawcy w niniejszej sprawie. W ocenie spółki powołane w zażaleniu przepisy uzasadniają jedynie występowanie po stronie wnioskodawcy interesu faktycznego związanego z przedmiotem postępowania sądowego (wynik postępowania może spowodować wpływ określonych środków finansowych z tytułu podatku od nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego). Jednakże nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Powierzenie jednostce samorządu terytorialnego (jej organowi) właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Strona zwróciła też uwagę, iż organ gminy, posiadając interes prawny przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, nie mógłby wykonywać swoich zadań w zakresie poboru podatku od nieruchomości w sposób obiektywny. Na potwierdzenie swej argumentacji strona wskazała na przykłady z orzecznictwa – postanowienie NSA z 18 marca 2008 r., II FZ 96/08, postanowienie NSA z 9 listopada 2007 r., II FZ 558/07, postanowienie WSA w Gliwicach z 29 listopada 2007r., I SA/Gl 453/07. W piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2009 r. wnioskodawca ustosunkował się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na zażalenie, stwierdzając, iż jest ona niezasadna. Ponownie podkreślono, że interes prawny wnioskodawcy znajduje umocowanie w przepisach Konstytucji RP, ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ustawy o samorządzie gminnym, a także Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Wskazano również na to, że kwestia ta jest obecnie przedmiotem rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny (K 32/08). Wnioskodawca podtrzymał wniosek o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wniósł o zasądzenie kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie miało uzasadnionych podstaw. Artykuł 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowił, że: "Udział w charakterze uczestnika może zgłosić (...) osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...)". Miasto i Gmina G. nie należy do grupy podmiotów wymienionych w tym przepisie. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena zgodności z prawem decyzji wydanej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a konkretnie decyzja dotycząca określenia wysokości podatku od nieruchomości należnego od "D." S.A. w N. za 2003 r. Opodatkowanie podatkiem od nieruchomości reguluje ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 84 ze zm.). Z ustawy tej wynika obowiązek spółki do poniesienia ciężaru podatku o uprawnienie do poniesienia tego ciężaru w wysokości zgodnej z prawem. Zobowiązanie zostało określone przez, działający jako organ podatkowy, organ Miasta i Gminy, a mianowicie przez Burmistrza Miasta i Gminy G. (art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej); jako organ odwoławczy orzekało w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (art. 13 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej) i to ono, na równi z podatnikiem jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego (art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podzielił stanowisko reprezentowane w skarżonym postanowieniu i w odpowiedzi na zażalenie udzielonej przez stronę skarżącą co do tego, że Gmina nie wykazała swojego interesu prawnego (wynikającego z przepisów prawa) w uczestniczeniu w spawie dotyczącej określenia wysokości podatku konkretnemu posiadaczowi nieruchomości. Z rozstrzygnięciem w tym zakresie nie pozostają w związku uprawnienia wynikające z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego i art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro osoba prawna – Gmina nie jest uprawniona do "wymierzania" podatków, to nie ma uzasadnienia ani prawnego ani nawet faktycznego do uczestniczenia przez nią w procesie badania zgodności z prawem decyzji wymiarowej skierowanej do podatnika. Ochrona źródła wpływów podatkowych stanowiących dochód budżetu gminy, o czym mowa w zażaleniu, nie pozostaje w związku z ustaleniem wysokości zobowiązania podatkowego konkretnego podmiotu. To bowiem nie zależy od obowiązków sprawnego realizowania wpływów podatkowych, a od treści przepisów prawa podatkowego regulujących wysokość należności – prawa i obowiązki podatników. Ze wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.