I OSK 1571/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Wa 284/09 w sprawie ze skargi C. D. S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od C. D. S. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C.-O. D. S., stwierdził nieważność decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 9b ust. 6 w zw. z art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), odmówił C.-O. D. S. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał m.in., że strona nie posiada kwalifikacji wymaganych do zajmowania stanowiska nauczyciela języka angielskiego i informatyki, określonych w § 4 i § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 155, poz. 1288 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Edukacji Narodowej, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że niespełnienie przez nauczyciela wymagań kwalifikacyjnych uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C.-O. D. S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazał przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone i przedstawił argumenty przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że postępowanie kwalifikacyjne, mające swój początek w analizie formalnej wniosku i dokumentacji, jest tylko jednym z etapów postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem przez właściwy organ decyzji o nadaniu lub odmowie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Na tym etapie postępowania kwalifikacyjnego, wszczętego w wyniku wniosku nauczyciela, organ nadający stopień awansu zawodowego nie jest uprawniony do wydania jakiegokolwiek orzeczenia kończącego postępowanie w trybie administracyjnym. Zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz.U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.), dyrektor szkoły lub właściwy organ, nadający stopień awansu zawodowego, przeprowadza analizę formalną wniosku o podjęcie odpowiednio postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego i dokumentacji, o której mowa w § 9. Jeżeli wniosek o podjęcie odpowiednio postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego lub dokumentacja, o której mowa w § 9, nie spełniają wymagań formalnych, dyrektor szkoły lub właściwy organ nadający stopień awansu zawodowego wskazuje szczegółowo stwierdzone braki i wzywa nauczyciela do ich usunięcia w terminie 14 dni wraz z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że [...] Kurator Oświaty, pismem z dnia [...] lipca 2008 r., powiadomił skarżącego o przeprowadzeniu analizy formalnej jego wniosku i stwierdził, że wniosek ten zawiera braki. Organ wezwał skarżącego do ich usunięcia w stosownym terminie. Natomiast z "Protokółu z kontynuacji analizy formalnej po uzupełnieniu braków do wniosku i załączonej dokumentacji C.-O. D. S. o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego" z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, iż dokumentacja nadal nie spełniała wymogów formalnych po ich uzupełnieniu. Wobec powyższego obowiązkiem organu, w ocenie Sądu I instancji, było pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania, zgodnie z dyspozycją § 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia, a nie wydanie decyzji o odmowie nadania skarżącemu stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Tym samym organ I instancji rażąco naruszył § 11 ust. 2 rozporządzenia, a w konsekwencji doszło do rażącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji dodał również, że rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien ponownie dokonać analizy wniosku skarżącego i zbadać, czy faktycznie dokonana ocena ma charakter formalny, czy też już merytoryczny. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2009 r. skargę kasacyjną złożył Minister Edukacji Narodowej. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, polegające na błędnym przyjęciu, że o ile złożona przez wnioskodawcę w postępowaniu kwalifikacyjnym o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego dokumentacja nadal nie spełniała wymogów formalnych po ich uzupełnieniu, to obowiązkiem organu l instancji było pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a nie wydanie decyzji o odmowie nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego oraz przyjęcie błędnej wykładni przepisów art. 9b ust. 1, ust. 4 pkt 3 i ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela, poprzez nieuwzględnienie, że w postępowaniu kwalifikacyjnym o nadanie stopnia awansu nauczyciela dyplomowanego nauczyciel, w oparciu o dokumenty potwierdzające posiadane kwalifikacje, nie spełniał wymagań kwalifikacyjnych warunkujących nadanie takiego stopnia (art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a - 3 Karty Nauczyciela) i że w związku z powyższym organ l instancji zasadnie wydał decyzję odmawiającą nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego; 2/ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd l instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w sposób błędny uwzględnił skargę i stwierdził nieważność decyzji organów l i II instancji, nie wskazując przy tym w uzasadnieniu wyroku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności. Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że organ l instancji sprawujący nadzór pedagogiczny nad nauczycielem miał wszelkie podstawy do dokonania oceny spełniania przez wnioskodawcę jednego z warunków, o których mowa w art. 9b ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela, tj. posiadania przez wnioskodawcę wymaganych kwalifikacji i tym samym, w przypadku stwierdzenia braku tych kwalifikacji, był uprawniony - na podstawie art. 9b ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela, do wydania decyzji o odmowie nadania wnioskodawcy stopnia nauczyciela dyplomowanego. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd l instancji naruszył także przepisy postępowania, w tym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzestając w uzasadnieniu wyroku jedynie na stwierdzeniu, że organ I instancji rażąco naruszył § 11 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli i ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że w konsekwencji doszło do rażącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym - zdaniem kasatora - Sąd w żaden sposób nie wykazał, na czym miałoby polegać rażące naruszenie wskazanych przepisów. Zdaniem kasatora Sąd l instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazując, jakimi wadami obarczone są decyzje organów l i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 9b ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 674 ze zm.) warunkiem nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego jest: 1/ spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, tj. posiadanie wyższego wykształcenia z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończenie zakładu kształcenia nauczycieli i podjęcie pracy na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje; 2/ odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela; 3/ uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Aby uzyskać kolejny stopień awansu zawodowego nauczyciel musi łącznie spełnić wszystkie warunki. Postępowanie w sprawie nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego prowadzi organ nadzoru pedagogicznego (art.9b ust. 4 pkt 3 ustawy - Karty Nauczyciela). Organ ten przeprowadza analizę formalną wniosku i dokumentacji, o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopnia awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz.U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.). Ten sam organ powołuje komisję kwalifikacyjną (art. 9g ust. 3 ustawy - Karty Nauczyciela). Stosownie zaś do art. 9b ust. 6 w przypadku niespełnienia przez nauczyciela warunków, o których mowa w art. 9b ust. 1, organ ten odmawia nauczycielowi, w drodze decyzji administracyjnej, nadania stopnia awansu zawodowego. Powyższe regulacje oznaczają, że w sytuacji gdy nauczyciel nie posiada wymaganych kwalifikacji, właściwy organ uprawniony jest do odmowy nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. Nie powinien wówczas uruchamiać postępowania przed komisją kwalifikacyjną w celu analizy dorobku zawodowego nauczyciela mianowanego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kwalifikacyjne w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego przebiega dwuetapowo, a pierwszy etap polega na analizie formalnej wniosku – w myśl § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopnia awansu zawodowego przez nauczycieli. Analizę taką [...] Kurator Oświaty w K. przeprowadził i uznał, że ze złożonej dokumentacji nie wynika, by strona posiadała kwalifikacje wymagane do uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Wobec takiej konstatacji organ wezwał wnioskodawcę do złożenia dokumentów, które potwierdziłyby jego kwalifikacje. Wezwania tego organ dokonał pod rygorem odmowy nadania stopnia awansu zawodowego, a nie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, który to rygor przewiduje § 11 ust. 2 rozporządzenia. Postawienie takiego rygoru oznacza, że organ uznał, że złożona dokumentacja zawierała braki merytoryczne, których nieuzupełnienie prowadzić musi do wydania decyzji odmownej, a nie braki formalne, które doprowadzić mogą jedynie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skoro zatem w odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca nie uzupełnił braków w żądanym zakresie, to organ miał prawo uznać, iż nauczyciel nie spełnia wymaganych kwalifikacji i w konsekwencji odmówić nadania stopnia awansu zawodowego. Niezasadnie zatem Sąd I instancji stanął na stanowisku, że po nieuzupełnieniu dokumentacji w takim właśnie zakresie nie spełniała ona wymagań formalnych, co winno prowadzić do wydania rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Warto zauważyć, że analizowana problematyka była już przedmiotem analizy dokonywanej przez sądy administracyjne. W wyroku z dnia 5 listopada 2008 r., I OSK 1747/07, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawdzenie wymagań kwalifikacyjnych dokonywane jest przez właściwy organ w ramach formalnej analizy wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego. (...) Dokumentacja załączona do wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego obejmuje m.in. dokumenty potwierdzające posiadane kwalifikacje zawodowe. Przyjęcie przez właściwy organ na podstawie dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje, że nauczyciel nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela, uprawnia właściwy organ do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 9b ust. 6 i zakończenia w ten sposób postępowania z wniosku nauczyciela o nadanie kolejnego stopnia awansu zawodowego. Z kolei w wyroku z dnia 1 czerwca 2009 r., I OSK 996/08, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego jest możliwe w przypadku zaistnienia łącznie warunków, o których mowa w art. 9b ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela. Niespełnienie nawet jednej z tych przesłanek obliguje organ decyzyjny do odmowy wydania certyfikatu. Nie można zatem podzielić takiego oto poglądu, iż analiza formalna wniosku (§ 11 ust. 1 rozporządzenia) może ograniczać się tylko do badania braków formalnych oraz że w każdym przypadku organ zobowiązany jest do powołania komisji kwalifikacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że komisja kwalifikacyjna analizuje wyłącznie dorobek zawodowy nauczyciela. Nie ocenia natomiast przewidzianych w art. 9b ust. 1 ustawy wymagań kwalifikacyjnych wnioskodawcy. Uprawnienia w tym ostatnim zakresie posiada wyłącznie organ decyzyjny, a zatem to ten organ sprawdza, czy nauczyciel posiada wymagane kwalifikacje i sprawdzenia takiego dokonuje w ramach formalnej analizy wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego. Powołanie komisji kwalifikacyjnej jest więc obligatoryjne wówczas, gdy nauczyciel odbył wymagany staż zakończony pozytywną oceną dorobku zawodowego i spełnia niezbędne wymogi kwalifikacyjne. W przeciwnym razie niecelowe jest zasięganie opinii komisji kwalifikacyjnej. Nieposiadanie stosownych kwalifikacji wyklucza w ogóle możliwość nadania nauczycielowi stopnia nauczyciela dyplomowanego, a konsekwencji nie jest uzasadnione uruchomianie postępowania przed komisją kwalifikacyjną. W niniejszej sprawie [...] Kurator Oświaty, po stwierdzeniu braku wymaganych kwalifikacji, miał pełne podstawy do wydania decyzji odmownej. Decyzja taka może być bowiem wydana w każdym czasie, jeśli właściwy organ stwierdzi, że nauczyciel nie posiada wymaganych kwalifikacji. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić również należy, że zasadne są także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze – skoro organ mógł wydać na tym etapie postępowania decyzję merytoryczną, to oczywiście nie doszło do rażącego naruszenia przez organ I instancji § 11 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, a przez organ odwoławczy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie instancji uznał, że w sprawie zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Po drugie – zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie podjął nawet próby wyjaśnienia, dlaczego stwierdzone uchybienia organów miały charakter rażący, kwalifikowany, a nie zwykły - uzasadniający co najwyżej uchylenie zaskarżonych decyzji. Tymczasem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, by uzasadnienie wyroku zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przytoczył wprawdzie przepis § 11 ust. 2 rozporządzenia, ale ograniczył się następnie wyłącznie do stwierdzenia, że organy postąpiły wbrew jego zapisom, ponieważ powinny pozostawić wniosek bez rozpoznania. W żaden sposób nie można uznać tego za wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w której powinno znaleźć się uzasadnienie oceny, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.