I OSK 1438/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 436/09 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] września 1992 r. J. K. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości, wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa - [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. z przeznaczeniem - zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r. - pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. We wniosku podano, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Starosta Powiatu Warszawskiego odmówił zwrotu na rzecz D. Z. – spadkobiercy poprzednich właścicieli - części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2003 r. o sygn. akt I SA 2278/01 uchylił obie decyzje, wskazując, że nie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie w sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Starosta P. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, podając, że na części dawnej działki nr [...] zrealizowany został inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który jednak w dniu wydania powyższej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Organ wyjaśnił, że wywłaszczenia dokonano w celu budowy osiedla mieszkaniowego, jednak na dwóch z wywłaszczonych działek powstała ulica [...]. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] maja 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania D. Z., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na treść przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda uznał, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, co oznacza, że prowadzone postępowanie o zwrot tej działki - wobec braku przedmiotu rozstrzygnięcia - jest bezprzedmiotowe. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Z., podzielając pogląd, że w sprawie ma zastosowanie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził, że realizacja drogi gminnej na wywłaszczonej nieruchomości mogła stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na terenie m. st. Warszawy. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Sąd II instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został dostatecznie wyjaśniony. Dopiero ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia umożliwi ocenę prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r., oddalił skargę D. Z. Sąd I instancji wskazał, że analiza zebranych w sprawie dowodów uprawnia do przyjęcia, że wywłaszczenie nieruchomości należących do małżonków W. i J. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r., nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], co wynika wprost z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenia powyższego nie podważa wpisanie w tej decyzji numeru decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., które to oznaczenie w istocie odnosi się do innej decyzji lokalizacyjnej, również z tej samej daty, a dotyczącej wywłaszczenia pod budowę zespołu ulic. Cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego znajduje, zdaniem Sądu, potwierdzenie we wniosku z dnia [...] września 1979 r. o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, zawiadomieniu z dnia [...] października 1979 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie oraz protokole z dnia [...] listopada 1979 r. z przebiegu rozprawy wywłaszczeniowej. Sąd podkreślił również, że nie budziło wątpliwości skarżącej, że wywłaszczenie nastąpiło pod budowę osiedla, co stwierdza w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Za bezsporne uznał Sąd I instancji, że na wywłaszczonych działkach nie wybudowano osiedla, lecz ulicę [...], a więc zrealizowany został inny cel publiczny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Delegatura Biura Naczelnego Architekta Warszawy z dnia [...] listopada 2004 r. oraz wyciągu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego działki nr [...] i nr [...] położone są w liniach rozgraniczających tej ulicy. Na działkach znajduje się pas jezdni asfaltowej o szerokości 7,5 m i ścieżka rowerowa. Ulica ma status drogi gminnej. Realizacja drogi gminnej na wywłaszczonej nieruchomości mogła stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zrealizowanie na wywłaszczonych obydwu działkach drogi uniemożliwia zwrot części nieruchomości. Sąd uznał, że zasadnie organy zastosowały obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, na której zrealizowano inny cel publiczny. Jednocześnie Sąd zauważył, że wprawdzie organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a nie o odmowie zwrotu nieruchomości, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż - jak wyżej zaznaczono - w tym stanie faktycznym i w dacie wydania zaskarżonej decyzji zwrot przedmiotowej nieruchomości był niedopuszczalny. W skardze kasacyjnej, skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, D. Z., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie; - art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, uznanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z Konstytucją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje zawiadomienie byłego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, cel i poinformowanie o możliwości żądania zwrotu. Faktem jest, że nie podjęto się zawiadomienia spadkobierczyni o zmianie celu wywłaszczenia przez co praktycznie pozbawiono ją możliwości przeciwdziałania niekorzystnym dla niej działaniom organów. Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji nie powinien w swoich ustaleniach brać pod uwagę niekonstytucyjnego przepisu. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie, mimo że wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. o sygn. K 6/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził jego niezgodność z Konstytucją RP oraz art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie. Punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie stanowi art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W toku postępowania ustalono, że sporne nieruchomości, na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r., zostały wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Na dwóch z wywłaszczonych działek nie zostało jednak wybudowane osiedle mieszkaniowe. Działki te znalazły się natomiast w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Poza sporem pozostaje zatem w sprawie fakt, że na nieruchomości zrealizowany został inny cel publiczny – droga publiczna. Jako że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za miarodajny uznać należy stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Zmiana przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu cel, co do zasady, otwiera drogę do żądania przez byłego właściciela lub jego spadkobierców zwrotu tej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie jako przyczynę uniemożliwiającą zwrot nieruchomości wskazano przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z jego treści roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1980 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) i nie jest kwestionowane przez skarżącą, że przepisy tej ustawy stanowić mogły podstawę do dokonania wywłaszczenia również pod budowę drogi publicznej, gdyż cel ten odpowiada celom wskazanym w treści art. 3 ustawy. Legalność zastosowania przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się istotą zarzutu skargi kasacyjnej. Poza sporem pozostaje fakt, że wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. o sygn. K 6/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem niezgodność tegoż przepisu z Konstytucją RP. Co do zasady zatem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ogłoszone w stosownym publikatorze wywołuje skutek w postaci utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjny przepis. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy wypada jednak stwierdzić, że powołanie się przez Sąd I instancji na przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ulega wątpliwości, że podejmując zaskarżone orzeczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując legalności przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazał jego zastosowanie w zależności od wyników poczynionych ustaleń faktycznych. Po wtóre, należy zwrócić uwagę, że przeszkodę dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowić mogło nie tylko brzmienie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również przepis art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Jak wynika z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do ustaw, o których mowa, zaliczyć należy m.in. ustawę o drogach publicznych. Dla rozpoznawanej sprawy znaczenia nabiera treść art. 2a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jak to wielokrotnie podkreślano w judykaturze, przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. W konsekwencji z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 136/08, System Informacji Prawnej LEX nr 516045). Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwrot nieruchomości pociąga za sobą skutek w postaci zmiany stosunków własnościowych, co musi być wyłączone, jeśli jedną ze stron jest podmiot nieznajdujący się w katalogu podmiotów, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Tym samym, należy stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomości nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, a to z uwagi na konsekwencje wynikające z treści art. 2a ustawy o drogach krajowych. Skoro bowiem ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na terenie m. st. Warszawy, mocą uchwały nr XVI/239/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 241, poz. 6320 - zał. Nr 1), nie jest możliwy jej zwrot spadkobiercy byłego właściciela. Za nieskuteczny należy uznać również, zgłoszony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel niż to wynika z decyzji o wywłaszczeniu bez poinformowania o takim zamiarze, a w konsekwencji bez zgody byłego właściciela lub jego spadkobiercy stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność ta nie może być jednak przedmiotem skutecznie podnoszonych zarzutów w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości. Ocenie w toku tego postępowania podlega bowiem ziszczenie się pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości w postaci jej zbędności na cele wywłaszczenia oraz istnienie ewentualnych przesłanek negatywnych, które – jak w rozpoznawanej sprawie – mogą wynikać z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych. Natomiast wypada zwrócić uwagę, że wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości został złożony jeszcze przez byłego właściciela – J. K., a postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości kontynuowane było z udziałem spadkobiercy – D. Z. Jak wynika z akt administracyjnych w toku tego postępowania D. Z. za pomocą licznych pism informowana była o planach inwestycyjnych odnoszących się do wywłaszczonych nieruchomości, w tym m.in. o przeznaczeniu pod ulicę [...] ([...]). Reasumując, mimo że autor skargi kasacyjnej zasadnie zwrócił uwagę na zastosowanie przez Sąd I instancji art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą, to zarzut ten nie mógł wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, z uwagi na art. 2a ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.