II OSK 1578/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 562/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki [...] Sp. z o.o. PPHU w Katowicach na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nakazano spółce [...] Sp. z o.o. rozbiórkę pawilonu wypoczynkowego wraz z zadaszeniem – wybudowanego bez pozwolenia - na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" w T. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję. Skarga na powyższą decyzję wniesiona przez wyżej wymienioną spółkę, została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 139/07, oddalona. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. pełnomocnik spółki wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. powołując się na art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że Spółka nie jest związana żadnym stosunkiem prawnym z Ośrodkiem Wypoczynkowym "[...]" w T. Spółka weszła w posiadanie Ośrodka na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2001 r. zawartej z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Oddział w Opolu, która to umowa wygasła [...] stycznia 2004 r. i nie została przedłużona. W ewidencji gruntów natomiast jako właściciel działki ujawniony jest Skarb Państwa. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., po rozpoznaniu wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji, odmówił wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że utrzymując - jako organ odwoławczy - w mocy decyzję organu I instancji, dokonał wówczas dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego. Wskazano ponadto, że zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lipca 2007 r. kontrolujący obie decyzje oraz, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, który wydał decyzję. U podstaw zapadłych decyzji oraz wyroku Sądu legły zaś ustalenia, że Spółka w drodze umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2001 r. zawartej z Wojskowymi Zakładami Mechanicznymi w Siemianowicach Śląskich weszła w posiadanie budynków typu [...] wraz z urządzeniami technicznymi. W ocenie organu, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie opolskim, w sytuacji gdy była ona przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest niemożliwe tak długo, jak w obrocie prawnym obowiązuje wyrok z dnia 23 lipca 2007r. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów z art. 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Decyzją z dnia 12 lutego 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] listopada 2006 r. była już badana przez organ odwoławczy, który decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zarzucone naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 7 k.p.a. również nie jest zasadne, gdyż decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. ma charakter formalnoprawny, tak więc naruszenie wyżej wymienionych przepisów nie jest zasadne. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów z art. 7 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że nie była związana z Ośrodkiem Wczasowym "[...]" żadnym tytułem prawnym. Umowa dzierżawy z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej na podstawie której Spółka weszła w posiadanie wyżej wymienionego ośrodka wygasła z dniem [...] stycznia 2004 r., tj. przed wszczęciem postępowań administracyjnych w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego utrzymana została w mocy przez organ II instancji. Obie decyzje zostały poddane kontroli sądowej, w czasie której Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień w wydanych decyzjach i w postępowaniu administracyjnym, dlatego też skargę oddalił. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydane orzeczenie jest wiążące dla określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, także inne sądy i inne organy państwowe (B. Dauter, B. Gruszyński, A. Kanbat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz.). Poza tym, w myśl art. 16 k.p.a. decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne pozostaje pod szczególną ochroną zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na orzecznictwo wskazał, iż organ nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu administracyjnego uznana została za zgodną z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 700/08, a także wyroki WSA w Warszawie: z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt 618/05; z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1162/06, LEX nr 328773; z dnia 12 maja 2009 r. ,sygn. akt II SA/Wa 83/09). Na powyższe rozstrzygnięcie [...] Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyżej wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. W wyżej wymienionej skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego poprzez naruszenie art. 28 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Spółki organy administracji publicznej i Sądy administracyjne powinny stać na straży praworządności, tj. przedsięwziąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i usunięcia z obrotu prawnego decyzji wadliwych, niezgodnych z prawem. W oparciu o powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., nakazującego rozbiórkę pawilonu wypoczynkowego wraz z zadaszeniem, znajdującego się na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "[...]". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Okoliczność, iż przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie, ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanek zostały spełnione. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W art. 7 k.p.a. zamieszczono natomiast zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W doktrynie podkreśla się przy tym, że realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem trafnego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreśla się przy tym, że to organ administracji publicznej ma obowiązek dokonania oceny jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 66). Przepis ten obliguje więc organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Podkreślić należy, iż wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 4 wskazanego wyżej artykułu, na mocy którego skarżąca kasacyjnie Spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia [...] listopada 2006 r. wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu wypoczynkowego. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji przedmiotowa decyzja (jak również decyzja organu odwoławczego) została już skontrolowana prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 139/07, którym oddalono skargę Spółki "[...]". Należy zatem zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, dokonał już w wyżej wymienionym postępowaniu analizy zgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia [...] listopada 2006 r., stwierdzając, iż została ona wydana zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa (co tyczy się również przymiotu strony z art. 28 ustawy Prawo budowlane). Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Nie jest natomiast dopuszczalne, a tego faktycznie oczekuje strona skarżąca, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, tak jakby miało nastąpić wydanie decyzji w tzw. trybie zwykłym. Jak wykazało postępowanie zarówno przed organami administracji, jak i przed Sądem I instancji, przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w momencie jej wydawania przepisami prawa. W efekcie Sąd I instancji poprawnie uznał, że zaskarżona decyzja odmawiająca uchylenia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nakazu rozbiórki jest zgodna z prawem, gdyż nakaz rozbiórki nie jest dotknięty kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.