IV SA/Wr 597/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Legnicy z dnia 26 maja 2003 r. nr IX/74/03 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Legnica I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 3, § 10 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: ,, oraz deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę" ( w brzmieniu nadanym Uchwałą Nr XXIV/248/04 z dnia 26 lipca 2004 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Legnica) oraz § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I nie podlega wykonaniu. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.), Rada Miejska Legnicy podjęła w dniu 26 maja 2003 r. uchwałę Nr IX/74/03 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Legnica. Pismem z dnia 12 listopada 2008 r. Nr NK.II.0914-14/168/08 Wojewoda Dolnośląski, w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności: - § 3 ust. 1 pkt 3 z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.), - § 10 ust. 1 pkt 2 we fragmencie "oraz deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę" z powodu istotnego naruszenia art. 519 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz art. 9 ust. 5 i 6 ustawy z dnia o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, - § 12 ust. 5 z powodu istotnego naruszenia art. 519 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 9 ust. 5 i 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, wskazanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w Legnicy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Legnica. Uzasadniając swe żądanie organ nadzoru wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska z Legnicy wykorzystała, zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, upoważnienie przyznane jej przez ustawodawcę, zgodnie z którym rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Ustawodawca postanowił ponadto, że uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna zawierać obligatoryjne elementy, określone w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, takie jak: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Jak wskazał dalej skarżący, pismem z dnia 12 sierpnia 2008 r., Pełnomocnik Terenowy Rzecznika Praw Obywatelskich poinformował o nieprawidłowościach, jakie występują w Gminie Legnica w trakcie postępowania dotyczącego najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Legnica. W związku z powyższym, Wojewoda Dolnośląski wznowił postępowanie nadzorcze dotyczące uchwały Nr IX/74/03, w trakcie którego ustalił, że zamieszczając w tej uchwale poszczególne, niżej wskazane zapisy, Rada Miejska Legnicy naruszyła prawo w sposób istotny. W § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rada postanowiła, że Gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom, które spełniają łącznie następujące warunki: 1) są pełnoletnie, 2) są stałymi mieszkańcami Legnicy, 3) nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, a w przypadku małżonków żadne z nich nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Powyższe wskazuje na fakt, iż Rada postanowiła, że prawo do ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobom, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Oznacza to, że ustawa o ochronie praw lokatorów wskazuje expressis verbis w art. 4 ust. 2, iż gmina, posiadająca mieszkaniowy zasób, zobowiązana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej, tj. mieszkańców konkretnej gminy. Ustawodawca zatem zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą do niego, w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Jednocześnie, ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego, decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Chodzi tu naturalnie o wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu, z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy prawodawca wprowadził także przesłankę posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, ażeby w tekście uchwały definiować pojęcie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Wyrażenia te bowiem należą do pojęć ustawowych i kształtują, istotne z punktu widzenia jednostki, prawo najmu lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu. Znaczenie tych pojęć można zatem ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Rada gminy nie może więc postanowić, że prawo najmu przysługuje osobie, która nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu, gdyż norma taka byłaby równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Należy podkreślić, że przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ma szeroki zakres treściowy. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym czy też faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego, może też zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako jedno z kryteriów przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u jakich zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Przytoczony powyżej stan prawny wskazuje, iż krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zakreślony został jednoznacznie w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, Rada nie posiadała kompetencji do ograniczenia przyznawania lokali gminnych osobom posiadającym tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego. Ponadto w § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały Rada postanowiła, że w dalszej kolejności, ponad wskazaną w § 8, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony przysługuje osobom, które nie mają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i legitymują się warunkami zamieszkiwania, o których mowa w § 7, gdy jednocześnie dają gwarancję wykonania remontu w ustalonym terminie, bądź wykonania adaptacji pomieszczenia niemieszkalnego na cele mieszkalne oraz deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę. Regulacja ta, w ocenie organu nadzoru oznacza, że Rada określając w kręgu osób spełniających kryteria dochodowe dające podstawę do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, osoby, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu nieruchomości wskazała przesłanki uprawniające te osoby jako znajdujące się w określonej sytuacji do zawarcia umowy najmu lokalu w pierwszej kolejności przed wszystkimi innymi osobami spełniającymi kryterium dochodowe i mającymi niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Rada wskazała także, że dodatkowo, w dalszej kolejności prawo do zawarcia umowy najmu lokalu przysługuje osobom, które m.in. deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę. Dalej Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że wskazując na istotność naruszenia prawa - wprowadzenie przez Radę w § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały warunku uzależniającego najem lokalu od deklaracji spłaty długu czynszowego - należy rozważyć charakter samego długu czynszowego obciążającego byłego najemcę. Dług czynszowy stanowi wierzytelność czyli mającą charakter pieniężny należność, jaka pozostała nieuregulowana pomiędzy wierzycielem (gminą), a dłużnikiem (najemcą lokalu z gminnego zasobu nieruchomości), która to wierzytelność powstała na skutek nieuregulowania przez najemcę określonej kwoty czynszu najmu lokalu. Dla oceny legalności wprowadzenia przez Radę warunku spłaty długu czynszowego istotne znaczenie mają regulacje Kodeksu cywilnego, a dokładniej zapisy dotyczące zmiany dłużnika, zawarte w Księdze III Tytuł IX Dział II. W ocenie organu nadzoru uzależnienie przez Radę wystąpienia przesłanki pierwszeństwa zawarcia umowy najmu od deklaracji spłaty długu czynszowego, obciążającego byłego najemcę, stanowi zobowiązanie osoby trzeciej jaką jest potencjalny najemca, do przejęcia długu obciążającego byłego najemcę czyli dłużnika. Wskazać jednak trzeba, że ustawodawca nie przewidział możliwości dowolności przejęcia długu, gdyż w art. 519 § 2 Kodeksu cywilnego wyraźnie wskazał przesłanki przejęcia długu przez osobę trzecią stanowiąc, że przejęcie długu może nastąpić: 1) przez umowę między wierzycielem a osobą trzecią za zgodą dłużnika, przy czym oświadczenie dłużnika może być złożone którejkolwiek ze stron; 2) przez umowę między dłużnikiem a osobą trzecią za zgodą wierzyciela, przy czym oświadczenie wierzyciela może być złożone którejkolwiek ze stron i jest ono bezskuteczne, jeżeli wierzyciel me wiedział, że osoba przejmująca dług jest niewypłacalna. Zatem, jeśli umowa o przejęcie długu, co w przypadku przedmiotowej uchwały określane jest jako deklaracja spłaty długu, zawierana jest pomiędzy wierzycielem i osobą trzecią, zachodzi konieczność uzyskania zgody dłużnika na przejęcie obciążającego go długu. Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie przez Radę przesłanki deklaracji spłaty długu czynszowego obciążającego byłego najemcę powoduje uregulowanie przez Radę kwestii przejęcia długu wynikającego z nieuregulowania należności określonego rodzaju. Działanie takie oznacza, że Rada stanowiła ponownie, odnośnie kwestii uregulowanych przez ustawodawcę. Ustawodawca nie przyznał Radzie odrębnej kompetencji stanowienia co do sposobów przejmowania wierzytelności przez osoby trzecie. W tym miejscu wskazać należy także na regulację art. 34a, obowiązującej w dniu podjęcia uchwały, ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione. W ocenie organu nadzoru ustawodawca przewidział potencjalne wystąpienie sytuacji, kiedy to niemożliwa okaże się spłata długu wobec gminy, dlatego też przyznając Radzie w/w kompetencję, zezwolił jej na określenie zasad i trybu umarzania wierzytelności oraz udzielania innych ulg w spłacie wierzytelności. Taką uchwałę Rada Miejska Legnicy podjęła (uchwała Nr XIV/122/99 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 26 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy z tytułu należności pieniężnych, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz określenia organów właściwych w tych sprawach zmieniona uchwałą Nr XLVII/507/02 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 29 kwietnia 2002 r.). Mając na uwadze powyższe Rada, zamieszczając w przedmiotowej uchwale regulację § 10 ust. 1 pkt 2 we fragmencie "oraz deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę", nie tylko działała bez upoważnienia zawartego w akcie normatywnym wyższego rzędu ale także stanowiła odnośnie kwestii uregulowanej przez ustawodawcę. Tymczasem, z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W opinii Wojewody Dolnośląskiego, wskazania wymagają także poszczególne ustępy art. 9 ustawy o ochronie praw lokatorów, dotyczącego kwestii podwyższenia czynszu już po zawarciu umowy najmu lokalu. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu, w stosunkach najmu oprócz czynszu wynajmujący może pobierać jedynie opłaty niezależne od właściciela, a w wypadku innych tytułów prawnych uprawniających do używania lokalu, oprócz opłat za używanie lokalu, właściciel może pobierać jedynie opłaty niezależne od właściciela, z zastrzeżeniem ust. 6 stanowiącego, że opłaty niezależne od właściciela mogą być pobierane przez właściciela tylko w wypadkach, gdy korzystający z lokalu nie ma zawartej umowy bezpośrednio z dostawcą mediów lub dostawcą usług. Racjonalność działania ustawodawcy pozwala sądzić, że jego wolą było swoiste zabezpieczenie osoby najemcy, w trakcie trwania umowy najmu, aby wynajmujący nie mógł w dowolny sposób nałożyć na niego innych, dodatkowych opłat, niewynikających z regulacji ustawowych czy też z konieczności ponoszenia niezbędnych nakładów związanych z bieżącym utrzymaniem i bieżącymi naprawami w lokalu. W związku z tym, organ nadzoru uważa, że wprowadzając warunek deklaracji spłaty długu czynszowego, co w przypadku osób o określonym kryterium dochodowym zazwyczaj będzie następowało w ratach, Rada wprowadziła obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat, które są zależne od właściciela, ponieważ opłaty te zmniejszają i w rezultacie prowadzą do zniwelowania należności innego podmiotu wobec właściciela czyli Gminy. Tym samym w przekonaniu organu nadzoru zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie "oraz deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę". W § 12 ust. 5 Rada postanowiła natomiast, że gdy przedmiotem zamiany jest lokal zadłużony, wynajmujący wyraża zgodę na zamianę, pod warunkiem zawarcia umowy o przystąpieniu w całości lub w części do spłaty długu za zgodą dłużnika. Wojewoda Dolnośląski uważa, że również w przypadku realizacji normy art. 21 ust. 3 pkt 4, czyli określania warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, Rada nie była władna do zobowiązywania osób chcących zamienić lokal do przejęcia długów poprzedniego najemcy. Rada upoważniona była do określenia warunków, na jakich dokonywana będzie zamiana lokali. Jednakże zdaniem organu nadzoru upoważnienie to nie obejmuje wprowadzania przesłanek uzależniających zamianę lokalu od przejęcia długu. Jak wyżej wskazano, organ nadzoru stoi na stanowisku, że wprowadzenie przez Radę warunku spłaty długu stoi w sprzeczności z wcześniej wskazaną regulacją art. 519 § 2 Kodeksu cywilnego określającą przesłanki przejęcia długu przez osobę trzecią. Rada nie posiada kompetencji do warunkowania zgody na zamianę lokalu na lokal zadłużony od przystąpienia do spłaty długu. W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy, nie zgadzając się z twierdzeniami skargi, wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę wskazano, że skarżący błędnie przywołuje przepis art. 519 Kodeksu cywilnego, stanowiący o przejęciu długu. Zaskarżona uchwała stanowi wprawdzie o deklaracji spłaty długu czynszowego, jednakże w wykonaniu tejże uchwały strona przeciwna (poprzez reprezentujący ją Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w Legnicy) zawierała umowy o przystąpienie do długu, a nie umowy o przejęciu długu. Ponieważ nie są to tożsame umowy, to przesłanki zawarte w art. 519 § 2 Kodeksu cywilnego, do których odsyła skarżący, nie mają zastosowania przy umowie o przystąpieniu do długu. Przystąpienie do długu bowiem stanowi takie przekształcenie podmiotowe stosunku zobowiązaniowego po stronie dłużniczej, że do dotychczasowego dłużnika przystępuje osoba trzecia w charakterze dłużnika solidarnego, przy czym nie powoduje to zwolnienia dotychczasowego dłużnika z długu. Przystąpienie do długu w charakterze dłużnika solidarnego może nastąpić na podstawie umowy. Umowa przystąpienia do długu nie została uregulowana w prawie polskim. Dopuszczalność takich umów nie ulega jednak wątpliwości w świetle zasady swobody umów. Skoro w świetle zasady swobody umów uznaje się dopuszczalność i ważność umowy nienazwanej, to nie można uzależniać w drodze analogii ważności lub skuteczności tej umowy od spełnienia przesłanek, przewidzianych przez przepisy prawa do podobnej umowy nazwanej. Nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut, że Rada stanowiła ponownie w kwestiach uregulowanych przez ustawodawcę. Stąd nie doszło do niedopuszczalnego powtórzenia regulacji ustawowych bądź ich modyfikacji. Niezasadne jest również przywoływanie przez skarżącego art. 9 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), gdyż uregulowania te dotyczą najemcy lokalu. Umowa o przystąpienie do długu zawierana jest z osobą nieposiadającą statusu najemcy. Ustosunkowując się do pisma procesowego Gminy Miejskiej Legnica Wojewoda Dolnośląski stwierdził, iż w istocie umowa o przystąpieniu do długu i umowa o przejęciu długu nie są tożsame. Umowne przystąpienie do długu może nastąpić wskutek zawarcia umowy przez wierzyciela z nowym dłużnikiem (przystępującym) bądź przez zawarcie umowy pomiędzy dotychczasowym dłużnikiem a dłużnikiem przystępującym do długu. Należy jednak zauważyć, że w doktrynie przystąpienie do długu także określane jest mianem przejęcia długu, z tym, że kumulatywnego albo łącznego, natomiast przejęcie długu, o którym mowa w art. 519 Kodeksu cywilnego określane jest mianem translatywnego przejęcia długu. Odnosząc się natomiast do § 10 ust. 1 pkt 2 we fragmencie "oraz deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę" zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w przepisie tym Rada określiła inne przypadki stanowiące podstawę do pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Strona przeciwna podniosła, że skarżący w tym przypadku błędnie przywołał art. 519 Kodeksu cywilnego, gdyż mimo zawarcia w treści uchwały zapisu wskazującego na deklarację spłaty długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę, w wykonaniu tej uchwały z najemcami zawierano umowy o przystąpieniu do długu a nie umowy o przejęciu długu. Należy jednak wskazać, jak wynika z dokumentacji przekazanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że pomimo określenia tych umów jako "przystąpienie do długu", rzeczywistym celem umów zawieranych na podstawie tej regulacji była spłata zadłużenia obciążającego dany lokal, zadłużenia pozostałego po poprzednim najemcy tego lokalu, co też może wskazywać na umowę o przejęciu długu, a nie umowę o przystąpieniu do długu. Przy czym Wojewoda Dolnośląski podkreślił, iż zarówno przy przejęciu długu, jak również w przypadku przystąpienia do długu dług musi istnieć. Nie można bowiem przystąpić do długu, którego już nie ma. Tymczasem, jak wynika z dokumentów przedłożonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w wykonaniu zaskarżonej uchwały zawierane są umowy o przystąpieniu do długu pozostałego po poprzednim najemcy, długu który został umorzony. Wskazuje na to Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w piśmie z dnia 18 lipca 2008 r., kierowanym do Prezydenta Miasta Legnicy. Z tego względu oceniając legalność zamieszczenia w § 10 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały kwestionowanego fragmentu należy mieć na względzie także regulacje obowiązującej w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały, uchwały Rady Miejskiej Legnicy Nr XIV/122/99 z dnia 26 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy z tytułu należności pieniężnych, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz określenia organów właściwych w tych sprawach, zmienionej uchwałą Nr XLVII/507/02 z dnia 29 kwietnia 2002 r., mocą której Rada wprowadziła dodatkowe przesłanki dotyczące umarzania wierzytelności związanych z zajmowaniem komunalnego lokalu mieszkalnego. Kolejne uchwały określające zasady i tryb umarzania należności pieniężnych zostały podjęte przez Radę w 2006 r. i w 2008 roku Uzupełniając uzasadnienie do kwestionowanego § 10 ust. 1 pkt 2 we fragmencie "oraz deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę" należy wskazać na istotne naruszenie przez ten zapis dalszych regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego ustawodawca, upoważniając Radę do określania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy postanowił, że Rada zobowiązana jest do określenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Analiza pojęcia "kryterium" pozwala stwierdzić, że mianem kryteriów określa się określone przesłanki, warunki, które muszą być spełnione. Natomiast wyrażenie "kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego" nie może być rozpatrywane w oderwaniu od treści art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, czyli nie można tu nie uwzględnić obowiązku gminy do zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W ocenie skarżącego określając kryteria stanowiące jednocześnie warunki, jakie muszą być spełnione, aby danej osobie przysługiwało pierwszeństwo najmu lokalu, Rada nie posiada kompetencji do wprowadzenia obligatoryjnej przesłanki, która musi zostać spełniona, mianowicie do zobowiązania przyszłego najemcy do spłaty zadłużenia obciążającego dany lokal. Natomiast po ponownej ocenie legalności kwestionowanego § 12 ust. 5 organ nadzoru zwrócił uwagę na naruszenie przez ten zapis następujących regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu: - art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, - art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, - art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, - art. 353 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego, również w przypadku realizacji normy art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów Rada nie była władna do zobowiązywania osób wyrażających wolę zamiany lokalu do przejęcia długów poprzedniego najemcy. Rada upoważniona była do określenia warunków, na jakich dokonywana będzie zamiana lokali. Zdaniem skarżącego upoważnienie do określenia warunków, na jakich dokonywana będzie zamiana lokali nie obejmuje wprowadzania przesłanek uzależniających zamianę lokalu od przystąpienia do długu i jednocześnie obowiązku zawarcia umowy określonej treści. Wprowadzenie przez Radę warunku spłaty długu stoi w sprzeczności z zadaniem gminy, jakim jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zawartym w art. 4 ust. l i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Podobną kompetencję organu wykonawczego określa art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego postanowienie przez Radę o obowiązku zawierania umowy o przystąpieniu do długu stanowi wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego gospodarującego mieniem gminy. Poprzez regulację § 12 ust. 5 Rada stanowiła bowiem odnośnie czynności, jakie organ wykonawczy zobowiązany jest podejmować w przypadku zamiany lokalu obciążonego zadłużeniem. Działaniem tym Rada decydowała o ukształtowaniu treści umów zawieranych przez organ wykonawczy w związku z realizacją przysługujących mu kompetencji, a także decydowała o sposobie gospodarowania gminnym zasobie nieruchomości. Jak słusznie wskazuje strona przeciwna w piśmie procesowym, dopuszczalność umowy o przystąpieniu do długu nie jest wątpliwa w świetle zasady swobody umów, określonej w art. 353' Kodeksu cywilnego. Jednakże, mimo że zasada swobody umów zezwala na zawarcie umowy o przystąpieniu do długu, ta sama zasada nie zezwala natomiast na zobowiązanie przyszłego najemcy do zawarcia umowy określonej treści. Decyzja o zawarciu umowy musi bowiem wynikać z woli strony. Jak podkreślają Z. Radwański i A. Olejniczak, "przystępujący do długu staje się dłużnikiem solidarnym wraz z dłużnikiem dotychczasowym, a to na podstawie dorozumianego wyrażenia woli w tym względzie w umowie kumulatywnego przystąpienia do długu" oznacza, że osoba przystępująca do długu będzie podlegała regulacjom Kodeksu cywilnego - Tytuł II. Wielość dłużników albo wierzycieli Dział I. Zobowiązania solidarne. Zatem, działanie nakładające obowiązek zawarcia umowy powodującej po jednej ze stron umowy powstanie określonego zobowiązania, stoi w sprzeczności z zasadą swobody zawierania umówi i narusza prawo w sposób istotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w przepisie art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi. W taki istotny sposób naruszają prawo wskazane w skardze organu nadzoru postanowienia uchwały nr IX/74/03 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 26 maja 2003r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Legnica. W kwestii warunku jaki zawiera § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały (brak tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, a w przypadku małżonków żadne z nich nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego) wypowiedział się już sąd administracyjny. Tak np. w wyroku z dnia 18 października 2007r. sygn. akt II SA/Op 330/07 WSA w Opolu stwierdził, iż "posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zasadność tego stanowiska potwierdza treść uregulowania zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, którym ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł do lokalu, co oznacza, że to wyłączenie dotyczy tylko osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu tychże konkretnych lokali tj. lokali socjalnych. Nie może natomiast zostać rozciągnięte w drodze uchwały Rady Gminy na wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Z tych przyczyn powyższe kryterium /.../ należy uznać za pozaprawne". Tezę tę należy w pełni podzielić, a wywody skargi, w części dotyczącej kwestionowanego postanowienia uchwały mają w niej zasadne odzwierciedlenie. Podobnie należy odnieść się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących przepisów § 10 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 5 uchwały uzależniających zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego od deklaracji spłaty długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę (§ 10 ust. 1 pkt 2), czy warunku zawarcia umowy o przystąpieniu w całości lub w części do spłaty długu za zgodą dłużnika (§ 12 ust. 5). O ile § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z uregulowaniami ustawy o ochronie praw lokatorów (...), które wcześniej cytowano, o tyle rozpatrywanie przez skarżącego naruszenia prawa i to istotnego w tym, że spłata długu nie mieści się w charakterze należności o jakich mowa w art. 9 ust. 5 i 6 ustawy może budzić wątpliwości. Istotnie, wśród należności wymienionych w art. 9 ust. 5 i 6 ustawy ustawodawca nie wymienił długów poprzedniego najemcy, ale należy zwrócić uwagę, że należności te związane są z już ukształtowanym stosunkiem najmu lokalu, podczas gdy zobowiązanie się do spłaty długu miałoby poprzedzić nawiązanie takiego stosunku prawnego. Nie budzi natomiast wątpliwości, że konstrukcja uzależniająca najem lokalu od obciążenia się długiem poprzedniego najemcy narusza przepis art. 519 § 1 kc. Przepis ten stanowi, że "Osoba trzecia może wstąpić na miejsce dłużnika, który zostaje z długu zwolniony (przejęcie długu)". Przejęcie długu dochodzi poprzez: "1) przez umowę między wierzycielem a osobą trzecią za zgodą dłużnika: oświadczenie dłużnika może być złożone którejkolwiek ze stron; 2) przez umowę między dłużnikiem a osobą trzecią za zgodą wierzyciela: oświadczenie wierzyciela może być złożone którejkolwiek ze stron; jest ono bezskuteczne, jeżeli wierzyciel nie wiedział, że osoba przejmująca dług jest niewypłacalna". (§ 2). W wyroku z dnia 5 września 2002r. sygn. akt II CKN 832/00 Sąd Najwyższy stwierdził, że "Do uznania umowy za umowę o przejęcie długu w sposób przewidziany w art. 519 § 2 pkt 1 kc konieczne jest istnienie zgodnej woli stron co do przejęcia długu przez osobę trzecią ze skutkiem w postaci zwolnienia dotychczasowego dłużnika z długu. Zgoda dłużnika na przejęcie długu przez osobę trzecią na podstawie umowy z wierzycielami może być wyrażona w dowolny sposób, natomiast wszelkie wątpliwości co do woli osoby trzeciej i wierzyciela w przedmiocie wstąpienia osoby trzeciej w miejsce dłużnika ze skutkiem w postaci zwolnienia go z długu wykluczają kwalifikację umowy jako przejęcia długu". "W ocenie organu nadzoru wprowadzenie przez Radę przesłanki deklaracji spłaty długu czynszowego obciążającego byłego najemcę powoduje uregulowanie przez Radę kwestii przejęcia długu wynikającego z nieuregulowania należności określonego rodzaju. Działanie takie, zdaniem organu nadzoru oznacza, że Rada stanowiła ponownie odnośnie kwestii uregulowanych przez ustawodawcę. Ustawodawca nie przyznał Radzie odrębnej kompetencji do stanowienia odnośnie sposobów przejmowania wierzytelności przez osoby trzecie". Trudno podzielić tę myśl o powieleniu w uchwale organu gminy rozwiązania ustawowego gdyż zakwestionowane postanowienia uchwały jedynie określają warunek w postaci wykorzystania trybu z art. 519 kc ale należy się tu zgodzić z wywodami pisma procesowego skarżącego z dnia 6 maja 2009r. NK II 0914-14/168/08, opartymi o stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że pomimo określenia tych umów jako "przystąpienie do długu" rzeczywistym celem umów zawieranych na podstawie tej regulacji była spłata zadłużenia obciążającego dany lokal, zadłużenia pozostałego po poprzednim najemcy tego lokalu, co też może wskazywać na umowę o przejęciu długu, na nie umowę o przystąpieniu do długu. Nie ulega wątpliwości, że powyższe regulacje (zawarte w § 10 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 5 uchwały) naruszają szeroko rozumianą swobodę umów jako uprawnienie do kształtowania przez podmioty wiążącego je stosunków prawnych. Decyzja o zawarciu umowy opierać się musi na woli stron. Stąd uzależnienie przez organ gminy zawarcia umowy najmu od spłaty długu uznane być powinno za istotne naruszenie przepisu art. 519 § 2 kc przez to, że tę wolę stron istotnie ogranicza. Z tych względów wskazywanie przez skarżącego sposobu postępowania z wierzytelnościami, określanego w stosownych uchwałach zawierających szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy z tytułu należności pieniężnych, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności /.../ ma już drugorzędne znaczenie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Ze względu na treść rozstrzygnięcia Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I nie może być wykonana (art. 152 – powołanej ustawy).