II SA/Gd 184/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2008 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. D. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. D. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lutego 2009 r. Z akt wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 13 listopada 2006 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawów na terenie działki nr [[...]] w K. Uzasadniając decyzję organ administracji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu oraz że w jego toku ustalono, iż na terenie działki nr [[...]] był naturalny zbiornik wodny, który przez skarżącego A. D. został oczyszczony i wybagrowany w celach architektonicznych, gdyż zamierza w pobliżu wybudować siedlisko rolne. Następnie organ administracji stwierdził, że naturalny zbiornik wodny nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego i tym samym nie podlega jego przepisom, co powoduje, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania Z. O. od tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 grudnia 2006 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 listopada 2006 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że z zebranych przez organ pierwszej instancji dowodów wynika, że na działce nr [[...]] wybudowano staw co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego nie było zasadne, gdyż staw ten należy zaliczyć do obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Wskazano przy tym na to, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że na działce nr [[...]] mogło znajdować się oczko wodne o powierzchni nie większej niż 731 m2, zaś prace ziemne wykonano na obszarze o powierzchni 0,3 ha. Skarżący od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 grudnia 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 4 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/Gd 81/07 skargę oddalił. Oddalając skargę Sąd uznał, że mimo niepełnego uzasadnienia decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu w decyzji organu pierwszej instancji brak było jakichkolwiek ustaleń faktycznych i wskazania dowodów na podstawie których oparto rozstrzygnięcie, gdyż organ ten ograniczył się w istocie do przytoczenia twierdzeń stron. Sąd stwierdził też, że brak w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji prawidłowych ustaleń faktycznych i oceny wiarygodności dowodów uniemożliwia w istocie ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Wskazując na braki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji Sąd zauważył, że "tymczasem z materiału dowodowego zebranego w sprawie m.in. oględzin obiektu, dokumentacji fotograficznej, 6 oświadczeń świadków, pisma Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego wynika, że na działce nr [[...]] w K. A. D. wybudował bez pozwolenia na budowę staw. Z wypisu z rejestru ewidencji gruntów wynika, że ewentualne oczko wodne mogło istnieć na terenie oznaczonym jako nieużytek o powierzchni 0,0731 ha, natomiast prace ziemne prowadzone były na powierzchni ok. 0,3 ha." Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przedmiotowy obiekt, czyli zbiornik, stanowi budowlę ziemną zaliczaną do obiektów budowlanych jako "budowla", na którego budowę, zgodnie z art. 28 tej ustawy, wymagane jest pozwolenie na budowę. Sąd ocenił też twierdzenia skarżącego, iż na wykonane przez niego prace nie było wymagane pozwolenie na budowę, jako nietrafne. Kończąc Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego i po ustaleniu stanu faktycznego winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Wyrok ten uprawomocnił się 12 czerwca 2007 r. i w dniu 4 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się m.in. na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniem wstrzymał skarżącemu wykonywanie robót budowlanych i nakazał mu przedłożenie do 31 grudnia 2007 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy stawu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając postanowienie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/Gd 8107 podzielił stanowisko organ nadzoru budowlanego drugiej instancji, iż skarżący na działce nr [[...]] wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę staw. Stwierdził też, że będąc związany tym wyrokiem przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalił, że skarżący na działce nr [[...]] wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2006 r. staw o powierzchni 4.880 m2 Postanowienie z 4 października 2007 r. organ nadzoru budowlanego zmienił postanowieniem z 20 lutego 2008 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, usuwając zapis o ostateczności decyzji o warunkach zabudowy w chwili wszczęcia postępowania i ustalając nowy termin wykonania nałożonych obowiązków na 31 października 2008 r. Decyzją z 3 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i fakt, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniami z 4 października 2007 r. i 20 lutego 2008 r., nakazał mu rozbiórkę, poprzez zasypanie, stawu o powierzchni 4.880 m2 usytuowanego na działce nr [[...]] w K. Skarżący od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 listopada 2008 r. wniósł odwołanie, w którym twierdził, że nie wybudował obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż prace, które wykonał polegały na usunięciu dzikiego wysypiska śmieci. Nadto kwestionował zebrane w sprawie dowody i twierdził, że na działce nr [[...]] zawsze znajdował się staw. Ponadto, powołując się na wskazany przez siebie wyrok Sąd Apelacyjnego, twierdził, że staw rybny nie jest budowlą. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/Gd 81/07 i uznał, że "kwalifikacja przedmiotu sprawy, jako wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę stawu została zweryfikowana oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który uznał zebrany materiał dowodowy za wystarczający dla potwierdzenia tego faktu". Organ odwoławczy wskazał też, że w toku postępowania odwoławczego wyjaśnił dostrzeżone różnice w powierzchni stawu, podawanej w tej sprawie oraz w sprawie z zakresu ochrony środowiska. Ostatecznie opierając się na piśmie organu pierwszej instancji z 19 lutego 2009 r. uznał, że podana przez ten organ powierzchnia stawu (4.880 m2) stanowi wartość przybliżoną, a istniejące różnice mieszczą się w granicach dopuszczalnego błędu pomiaru. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 3 pkt 3 i art. 28 Prawa budowlanego, art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionuje uznanie stawu za obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, udział w postępowaniu w charakterze strony Z. O., twierdząc, że doręczenie decyzji osobie, która nie jest stroną powoduje jej nieważność, oraz rzetelność pomiarów wielkości stawu, przy czym na rozprawie skarżący podniósł, że przed oczyszczeniem stawu jego powierzchnia wynosiła około 2.000 m2. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniesiono o jej oddalenie. Niezależnie od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego toczyło się związane z pracami na działce nr [[...]] postępowanie w sprawie rekultywacji tej nieruchomości. W związku z tym Starosta decyzją z 11 kwietnia 2008 r. m.in. zobowiązał skarżącego do rekultywacji działki nr [[...]] przez zasypanie stawu, zezwalając mu na pozostawienie oczka wodnego o powierzchni nie większej niż 30 m2. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 grudnia 2008 r., którą z kolei skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku. Sprawa ta, o sygnaturze II SA/Gd 114/09, nie została jeszcze zakończona. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim należy dokonać interpretacji oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/Gd 81/07. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę w uzasadnieniu wskazanego wyroku nie przesądzono, iż skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudował staw. W uzasadnieniu tego wyrok znalazło się wprawdzie stwierdzenie, mogące prowadzić do odmiennego wniosku (twierdzenie, na które powołał się organ drugiej instancji), jednakże musi ono być oceniane w kontekście dalszych fragmentów uzasadnienia oraz, przede wszystkim, okoliczności sprawy, którą wówczas Sąd rozpoznawał. Zaczynając od okoliczności sprawy, wskazać należy, że Sąd rozpoznawał skargę na decyzję organu odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem mimo błędnego uzasadnienia. Błąd uzasadnienia polegał na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast jej zgodność z prawem wynikała z tego, że organ pierwszej instancji niczego nie wyjaśnił, co powodowało, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Skoro zatem organ administracji pierwszej instancji niczego nie wyjaśnił, zaś z tego powodu uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zasadne, to jest oczywiste, że w sprawie brak ustaleń koniecznych do zastosowania prawa materialnego, czyli oceny, czy skarżący bez wymaganego pozwolenia wybudował obiekt budowlany. W tym świetle stwierdzenie Sądu, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący bez pozwolenia na budowę wybudował staw, należy oceniać jako argument na poparcie tezy, że mimo błędnego uzasadnienia dobrze się stało, że decyzja organu pierwszej instancji została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, gdyż rzeczywiście zgromadzony materiał wskazuje, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Konsekwentnie do tego Sąd stwierdził, że "brak w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji prawidłowych ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów uniemożliwia w istocie ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego", dalej zaś wskazał, że "ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego i po ustaleniu stanu faktycznego winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie". Stwierdzenia te są konsekwencją przedstawionego wyżej sposobu odczytania oceny prawnej Sądu (jako nieprzesądzającej, iż skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudował staw), gdyż gdyby było odwrotnie, to nie byłoby potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego. Sąd w wyroku z 4 kwietnia 2007 r. przesądził natomiast, że staw, jako zbiornik wodny, jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) oraz że co do zasady jego budowa wymaga pozwolenia na budowę. Można jedynie dodać, że wynika to z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdzie wprost pośród różnych budowli, będących, jak z kolei wynika z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, obiektami budowlanymi, wymienia się zbiorniki. Natomiast obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zbiornika wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym ustalono zasadę, że roboty budowlane, a za takie uważa się budowę, przebudowę, montaż, remont i rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawarte są w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, gdzie jedynie (w zakresie, który jest związany z rozpoznawaną sprawą) jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale nie zgłoszenia właściwemu organowi, wymienia się budowę takich zbiorników, jak przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 30 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 15), co też dodatkowo potwierdza, że budowa zbiornika o większej powierzchni albo przebudowa zbiornika o powierzchni do 30 m2, polegająca na zwiększeniu jego powierzchni ponad ta granicę, wymaga pozwolenia na budowę. Nie przeczy tym ustaleniom powołany przez skarżącego wyrok sądu powszechnego, w którym chodziło o ustalenie dla potrzeb wykonania prawa pierwokupu, czy nieruchomość była zabudowana. Z wyroku tego nie można zatem wywodzić ogólniejszych wskazań dla wykładni jasno sformułowanego art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem, przyjmując, że zostało przesądzone, iż budowa zbiornika wodnego wymaga co do zasady pozwolenia na budowę oraz, ze nie zostało przesądzone, iż skarżący zbiornik taki bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudował organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie powinny były wyjaśnić istotne w sprawie fakty. Wobec tego, że w sprawie skarżący konsekwentnie twierdził, że na działce nr [[...]] był już zbiornik wodny, co zdaje się potwierdzać decyzja Starosty z 11 kwietnia 2008 r., w której zezwolono skarżącemu na pozostawienie oczka wodnego o powierzchni 30 m2, istotnymi ustaleniem są następujące zagadnienia. Czy na działce nr [[...]] istniał zbiornik wodny, jeżeli istniał, to jaka była jego pierwotna powierzchnia i jaka powierzchnia powstała na skutek działań skarżącego. Ustalenia te są istotne, gdyż gdyby się okazało, że na działce nr [[...]] nie było zbiornika, to ustalenie, że obecnie jest tam zbiornik i to bez względu na jego powierzchnię, oznaczałoby, że wybudowano obiekt budowlany. Z kolei gdyby się okazało, że zbiornik wodny na tej działce już istniał, to ważne jest porównanie jego pierwotnej powierzchni z obecną. Tylko bowiem w razie zwiększenia powierzchni zbiornika wodnego można by przyjąć, że doszło do robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego - rozbudowie, która też wymaga pozwolenia na budowę, gdyż jest to jedna z postaci budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Zaznaczyć przy tym należy, że ustalenie wskazanych faktów jest konieczne, gdyż dotychczas jednoznacznie ich nie wyjaśniono. Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący kwestionuje ustalenia dotyczące zarówno wielkości obecnego zbiornika wodnego, jak i jego poprzedniej powierzchni (na rozprawie twierdził, że miał on 2.000 m2). W tej sytuacji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie stanu poprzedniego i następnie obecnego. Nie można przy tym poprzestać na danych z ewidencji gruntów skoro w aktach znajdują się oświadczenia różnych osób (właścicieli gruntów sąsiednich), którzy mogli by wyjaśnić okoliczności dotyczące prac na działce nr [[...]]. Jednakże organy administracji winny te osoby przesłuchać w charakterze świadków, gdyż tylko przeprowadzenie dowodu z zachowaniem takich wymogów jak określone w art. 79 k.p.a. (zawiadomienie strony o terminie i miejscu przesłuchania świadka i umożliwienie zadawania świadkowi pytań i składania wyjaśnień) i art. 83 § 3 k.p.a. (pouczenie świadka o obowiązku mówienia prawdy i odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań), pozwala na jego właściwą ocenę. Nie sposób wyjaśnień skarżącego uznać za niewiarygodne w sytuacji, gdy przeciwstawia się im jedynie pisemne oświadczenia złożone bez uprzedzenia o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań i dania skarżącemu możliwości zadawania pytań składającemu takie oświadczenie. Wyjaśnienie tych faktów, w szczególności wyjaśnienie, czy i jakiej wielkości na działce nr [[...]] istniał zbiornik wodny, jest istotne z jeszcze jednego powodu. Otóż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję, którą nakazano zasypanie całego zbiornika, gdyby zaś się okazało, że istniał tam już naturalny zbiornik wodny, to nakazanie zasypania go w całości nie było zasadne. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wbrew wynikającym z tych przepisów nakazom nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia faktów i nie przeprowadzono w tym celu koniecznych i możliwych do przeprowadzenia dowodów. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób wykluczyć, że po wyjaśnieniu wskazanych okoliczności okaże się, że skarżący nie powiększył istniejącego zbiornika wodnego, co wykluczy możliwość nałożenia na niego nakazu jego rozbiórki albo też okaże się, że powiększył istniejący zbiornik wodny, co umożliwi nałożenie nakazu rozbiórki ale nie poprzez zasypanie go w całości. Wobec takiego ustalenia zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w z. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd uwzględniając skargę po części uznał zasadność skargi, po części też wyszedł poza jej granice do czego jest uprawniony na podstawie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za niezasadny Sąd uznał zarzut sprowadzający się do kwestionowania, że staw jest obiektem budowlanym, co już zostało wyjaśnione, oraz zarzut dotyczący udziału w postępowaniu administracyjnym Z. O. Nie przesądzając, czy Z. O. powinien być stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyż w tym zakresie brak ustaleń organu, można stwierdzić, że jego udział w sprawie, gdyby się okazał niezasadny, nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż sprawa dotycząca budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia toczy się z urzędu. Doręczenie decyzji osobie, która nie powinna być stroną postępowania, nie stanowi też o nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną, o czym mówi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sytuacja opisana w tym przepisie dotyczy określenia decyzją obowiązków lub uprawnień osoby, która nie może być podmiotem tych obowiązków lub uprawnień. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, zaś na mocy art. 200 powołanej ustawy orzekł o obowiązku zwrotu skarżącemu kosztów postępowania, na które w rozpoznawanej sprawie złożył się jedynie wpis sądowy w wysokości 500 zł. Na skutek uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana i w tym ponownym rozpoznaniu organy administracji wyjaśnią wskazane okoliczności faktyczne i w zależności od dokonanych ustaleń wydadzą odpowiednie decyzje.