II GSK 1059/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.H.S.I. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 368/08 w sprawie ze skargi W.H.S.I. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Sz 368/08 oddalił skargę W. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2008 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "D." sp. z o.o. wystąpił o stwierdzenie nieważności zezwolenia z dnia [...] stycznia 2001 r. - wydanego na rzecz W. w S. - na sprzedaż alkoholu w lokalu użytkowym, usytuowanym w budynku wielorodzinnym przy ul. K. w S. W decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., wydanej na skutek powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.- zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości) stwierdził nieważność zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, bądź zarządcy budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Organ ustalił, że zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych - jako większościowy właściciel we wspólnocie, posiadający 550/1000 udziałów i jednocześnie właściciel lokalu - wydał Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych Zakładu Budżetowego w S. Jednakże jedynym podmiotem sprawującym zarząd nieruchomością wspólną była spółka "D." i tylko ona mogła wyrazić zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w zarządzanym przez siebie budynku. Wobec braku zgody zarządcy budynku w ocenie organu doszło do naruszenia prawa, powodującego konieczność stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wydanego z naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w S., decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję, podtrzymując argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę W. w S. na powyższą decyzję wskazał na unormowanie zawarte w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym do wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu wymagana jest zgoda zarządcy budynku. W myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą skład nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. W rozpoznawanej sprawie wspólnota mieszkaniowa powierzyła zarząd budynkiem wielorodzinnym spółce z o.o. "D.". W ocenie Sądu w świetle art. 22 ustawy o własności lokali czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie, a do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz uchwała udzielająca zarządowi pełnomocnictwo do zawierania umów, stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Zgoda zatem wyrażona przez większościowego właściciela - tj. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych Zakładu Budżetowego w S. - nie może zastąpić uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy wydawaniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Wobec powyższego WSA w S. uznał, iż SKO zasadnie dopatrzyło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydawaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i stwierdziło jego nieważność. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, iż skarżąca - W. w S. - nie otrzymała żadnego stanowiska od wspólnoty mieszkaniowej odnośnie sprzedaży alkoholu oraz sposobu podejmowania uchwał przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ulicy K. w S., Sąd stwierdził, że nie jest to objęte przedmiotem sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd uznał więc, że nie może przeprowadzić dowodów wnioskowanych przez skarżącą, które w istocie doprowadzić by mogły do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze kasacyjnej W w S. zaskarżyła w całości powyższy wyrok domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 201 i art. 204 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku działania zarządcy nieruchomości wspólnej, współwłaściciel budynku nie może wyrazić zgody na sprzedaż alkoholu dysponując większością udziałów; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez: - pominięcie przedstawionych dowodów na fakt braku działania zarządu wspólnoty jak i samej wspólnoty i braku stosownej decyzji tych podmiotów w chwili składania przez skarżąca wniosku do Prezydenta Miasta S. o sprzedaż alkoholu, co uprawniało współwłaściciela do wyrażenia właściwej zgody, - błąd w ustaleniach faktycznych i uznanie, że skarżąca nie dysponowała zgodą właściwego podmiotu w chwili składania wniosku o sprzedaż alkoholu. W uzasadnieniu kasator wskazał, że w przypadku braku działania współwłaścicieli zgodnie z zasadą wynikającą z art. 201 w zw. z art. 204 Kodeksu cywilnego, podmiot dysponując większością udziałów może skutecznie wyrazić zgodę na sprzedaż alkoholu. W rozpoznawanej sprawie podmiotem tym jest właściciel budynku, którego reprezentuje większościowy współwłaściciel. Zdaniem kasatora zatem, Gmina Miasto S. dysponując większością udziałów własnościowych jest władna do podejmowania samodzielnie wiążących decyzji. Kasator podniósł, iż mając na uwadze powyższe, konieczne jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i uwzględnienie interesu każdej ze stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, a nie w jej całokształcie, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Możliwy zakres podstaw zaskarżenia orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną wskazuje art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza przy tym nieprawidłowe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 p.p.s.a. możliwy zakres kontroli kasacyjnej ogranicza się do zbadania czy zaskarżony wyrok jest wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Postawiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego obejmuje zarówno błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 201 i 204 Kodeksu cywilnego. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem czy w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego kumulatywnie w obu jego formach. W kwestii tej zarówno w piśmiennictwie i orzecznictwie brak jednolitości. Pogląd, że taki sposób konstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalny zaprezentował NSA m.in. w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn.akt II GSK 911/08 (tak też: H. Knysiak-Molczyk - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, str. 542-543). W ocenie składu orzekającego NSA ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, bowiem obie formy naruszenia prawa materialnego mogą współistnieć. Częstokroć to błędna wykładnia prawa skutkuje wadliwym jego zastosowaniem (tak też "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz" B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Zakamycze, 2006, wyd. II; komentarz do art. 174 p.p.s.a.). Argumentem przemawiającym za przychyleniem się do takiego stanowiska jest to, że o tym jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, a zatem o tym jakie ustalenia faktyczne są w sprawie czynione - decyduje prawidłowo wyinterpretowana norma prawa materialnego. Ustalony stan faktyczny - przez jego zestawienie z hipotezą określonej normy prawnej - rzutuje zaś na zastosowanie prawa materialnego (subsumcja). Zarzut wadliwej wykładni kluczowego w sprawie przepisu - a to art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - kasator opierał na założeniu, że w braku działania zarządcy nieruchomości wspólnej współwłaściciel budynku, dysponujący większością udziałów, może skutecznie wyrazić zgodę, o której mowa w ww. przepisie. W jego ocenie brak działania współwłaścicieli - zgodnie z zasadą wynikającą z art. 201 w zw. z 204 Kodeksu cywilnego - uprawiania większościowego współwłaściciela do skutecznego podjęcia decyzji. Wywodził też, że podmiotem wskazanym w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy jest właściciel budynku, którego może reprezentować większościowy współwłaściciel. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że sposób interpretacji art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - zaprezentowany w skardze kasacyjnej - żadną miarą zaaprobowany zostać nie może. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez uprawniony organ. W myśl zaś ust. 6 do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć przewidziane tym przepisem dokumenty, w tym (pkt 3) pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Według sądu kasacyjnego w świetle treści przytoczonych regulacji nie można Sądowi pierwszej instancji postawić w sposób skuteczny zarzutu wadliwej wykładni art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przepis ten wskazuje bowiem w sposób wyraźny podmioty uprawnione do wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, jeśli punkt sprzedaży ma być zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Katalog tych podmiotów jest katalogiem zamkniętym. Brak dookreślenia w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pojęcia "zarządcy" uzasadnia sięgnięcie do powołanej w sprawie ustawy o własności lokali. W świetle art. 6 tej ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową. Według art. 18 ust. 1 właściciele lokali mogą (...) określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Przy braku określenia odmiennego sposobu zarządu obowiązują wówczas ustawowe zasady (art. 18 ust. 3). Stosownie do art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ja na zewnątrz (...), przy czym czynności zwykłego zarządu podejmuje samodzielnie, do podjęcia zaś czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Uchwały podejmowane są według reguł przewidzianych w art. 23 cyt. ustawy. W tym stanie rzeczy wywody zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w prawie. Wypada zauważyć, że przywołany wyżej art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) wyraża powszechnie obowiązujący zakaz detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych, który może być uchylony tylko wskutek wydania stosownego zezwolenia. Uzależnienie wydania zezwolenia od przedłożenia zgody, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, świadczy o tym - jak trafnie wskazał WSA - że ustawodawca uznał za stosowne, z uwagi na specyfikę działalności gospodarczej w zakresie handlu alkoholem, uzależnić wydawanie zezwoleń od zgody konkretnie oznaczonych podmiotów, stąd rozszerzająca interpretacja katalogu tych podmiotów nie jest dopuszczalna. Z normatywnego punktu widzenia bez znaczenia jest przy tym z jakich powodów stosowna zgoda podmiotu uprawnionego do jej wyrażenia nie została wyrażona i przedstawiona. Zwrócenia uwagi wymaga też, że orzeczenia powołane przez kasatora na poparcie zgłoszonego zarzutu dotyczyły innych sytuacji. W wyroku o sygn. akt II GSK 218/06 istotnie wskazano, że wymóg wyboru zarządu nie ma na celu pozbawienia uprawnień wynikających z prawa własności. Uprawnienie wyrażenia pisemnej zgody przypisano współwłaścicielom tylko w sytuacji braku dokonania wyboru zarządu nieruchomości wspólnej. Sytuacja taka w rozpoznawanym przypadku miejsca nie miała. W niniejszej sprawie ustalono bowiem, że lokal użytkowy którego dotyczył wniosek, zlokalizowany był w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Wspólnota Mieszkaniowa uchwałą powierzyła zarząd nieruchomością wspólną spółce z o.o. D. Poza sporem w postępowaniu zakończonym wydaniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do wniosku o wydanie zezwolenia załączono zgodę wyrażoną przez współwłaściciela (Gminę Miasto S. dysponującą większością udziałów) . Tak ustalony stan faktyczny nie jest kwestionowany skargą kasacyjną, zatem wiąże w sprawie. Ów stan faktyczny w pełni uzasadnia stwierdzenie, że do wydania kwestionowanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych doszło z naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Kasator nie sformułował żadnych zarzutów, które pozwalałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wypowiedzenie się w kwestii tego, czy uchybienie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Za chybiony uznać należy też zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny pierwszej instancji uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (innych niż przewidziane pod lit. b), jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie unormowanie to dotyczy przepisów procesowych stosowanych przez organ administracyjny w postępowaniu administracyjnym. Kasator nie wskazuje jednak naruszenia jakich to przepisów z tego zakresu WSA wadliwie nie dostrzegł. Zarzut naruszenia ww. przepisu nie uzasadnia więc wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Art. 106 § 3 p.p.s.a dotyczy zaś innej materii a mianowicie odnosi się do postępowania dowodowego przed sądem pierwszej instancji. Jego zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie pozostaje zatem w związku z prawidłowością zastosowania przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Pomijając powyższe NSA nie dopatruje się także naruszenia przez WSA art. 106 § 3 p.p.s.a. Na mocy tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem - jak stwierdzono w powyższych rozważaniach - przyczyny dla których podmiot uprawniony do wyrażenia zgody, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgody takiej nie wyraził - nie mają znaczenia. Dowody wnioskowane na tego typu okoliczności nie zmierzały zatem do wyjaśnienia istotnych dla sprawy wątpliwości. Pominiecie ich nie stanowi więc - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - naruszenia przez WSA procedury sądowoadministracyjnej. Z tych wszystkich względów podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, nie znajdują usprawiedliwienia. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.