V SA/Wa 196/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia ... grudnia 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z ... lipca 2007 r. A. Z. wniosła o umorzenie zaległości wobec Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Decyzją z ... września 2007 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego "poinformował", że brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres ... . Decyzję skierowano do P. Z. - jako strony. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - złożonego przez A. Z. - Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydał w dniu ... grudnia 2007 r. decyzję nr ..., którą postanowił "odmówić umorzenia należności za okres ... w kwocie ...zł." Decyzję skierowano do P. Z. - jako strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 280/08 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia ... grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia ... września 2007 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż organ naruszył szereg przepisów procedury administracyjnej w tym m.in. art. 10, art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd wskazał, iż w sprawie organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie "możliwości płatniczych wnioskodawcy". Te zaś mogłyby być ocenione przez pryzmat ustaleń poczynionych w protokole z przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie płatnika, jak również nie są pozbawione znaczenia informacje zawarte we "wnioskach o umorzenie należności". Ocena tych dokumentów winna znaleźć należyte odzwierciedlenie w motywach decyzji organów obu instancji. Sąd nakazał również organowi wyjaśnienie czy A. Z. jest stroną postępowania, czy też pełnomocnikiem męża działającym bez upoważnienia. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. Z. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników (zaległość za okres od ... w kwocie ... zł) Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia ... października 2008 r. nr ... postanowił odmówić umorzenia ww. należności. W uzasadnieniu wskazał, iż po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do umorzenia figurującego na koncie zadłużenia, które powstało wskutek zaniedbania strony i niezgłoszenia się w terminie do ubezpieczenia. Organ wyjaśnił, iż mimo wielokrotnych zobowiązań strona nie udokumentowała swoich problemów zdrowotnych mających wpływ na ograniczenie możliwości pracy w gospodarstwie i wynikające stąd trudności finansowe. Ograniczyła się wyłącznie do przedstawienia niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii skierowań na badania lekarskie. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły żadne udokumentowane zdarzenia losowe, które miałyby wpływ na możliwości płatnicze wnioskodawcy czy pogorszenie sytuacji materialno-bytowej rodziny. Do chwili obecnej strona nie wykazała również chęci spłaty chociaż części zadłużenia. Ponadto organ wskazał, iż strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i nie złożyła zastrzeżeń do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz zgromadzonego materiału dowodowego. Decyzją z dnia ... grudnia 2008 r. nr ..., wydaną po rozpoznaniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego postanowił "odmówić umorzenia należności za okres ... w kwocie ... zł". W uzasadnieniu organ wskazał, iż mimo nalegań ze strony Kasy strona nie skorzystała z prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i nie złożyła zastrzeżeń do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz zgromadzonego materiału dowodowego. Nie udokumentowała również trudnej sytuacji materialnej uniemożliwiającej uiszczenie należności. Załączone skierowania na badania nie wniosły niczego nowego. Brak jest dokumentacji o stanie zdrowia i podjęciu leczenia. W sprawie nie wystąpiły żadne udokumentowane zdarzenia losowe, które miałyby negatywny wpływ na sytuacje finansową strony. W związku z powyższym organ utrzymuje decyzję z dnia ... października 2008 r. w mocy. W skardze z dnia ... stycznia 2009 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z. wskazała, iż utrzymanie zaskarżonej decyzji z dnia ... października 2008 r. w mocy jest głęboce niesprawiedliwe. Stan jej zdrowia ulega ciągłemu pogorszeniu, wysłała oryginały skierowań, KRUS winien odesłać czego nie dokonał. Planowana operacja w ferie zimowe jest niemożliwa, a tak bardzo była na to przygotowana. Inne leczenie niż operacyjne nie jest w stanie niczego zmienić. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami ww. aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; - dalej ustawy p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291) - dalej u.u.s.r. - Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - dalej: Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i 55 u.u.s.r. Art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. stanowi, iż Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. W myśl art. 52 u.u.s.r. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; - dalej: u.s.u.s.). Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. W myśl tego artykułu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a, a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX Nr 57182, i z 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX Nr 81760). Powyższe oznacza, że Prezes KRUS, wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organ pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy Sąd uznał, iż narusza ona w sposób rażący przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: k.p.a., a to czyniło zasadnym stwierdzenie jej nieważności, a tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 76/05, LEX nr 196278). W wyroku z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 (LEX nr 196696), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych". Postawiona teza, stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis, jak z niego wynika, zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Przepis art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo (por. wyrok WSA z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04, LEX nr 179063). W przedmiotowej sprawie decyzją z ... grudnia 2008 r., wydaną w związku z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy "postanowił odmówić umorzenia należności za okres ... w kwocie ... zł". Treść sentencji zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy co prawda powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji przepis art. 138 k.p.a., jednakże wydał decyzję orzekającą bezpośrednio co do istoty sprawy, której to wydać nie mógł bez uchylenia poprzedniego orzeczenia. Zważyć bowiem należy, iż w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie jedynie uchylenie decyzji organu I instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Również przytoczone zdanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "W związku z tym Organ utrzymuje zaskarżoną decyzję z dnia ....10.2008 r. w mocy" nie prowadzi do konwalidacji błędnej sentencji decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Kasy winien więc pamiętać o treści art. 138 k.p.a. i katalogu rozstrzygnięć wiążących dla organu odwoławczego, wymienionych w tym przepisie. Z wymienionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji