III SA/Gd 46/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 4 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji odmawiającej wymiany prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 września 2007r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego Z. N. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku ze złożonym przez Z. N. wnioskiem o wymianę prawa jazdy, decyzją z dnia 31 stycznia 2005 r. Starosta [...] odmówił wnioskodawcy wymiany dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów kategorii "B". Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia 27 kwietnia 2005 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2007 r., uzupełnionym w piśmie z dnia 8 marca 2007 r. Z. N. domagał się uchylenia decyzji z dnia 31 stycznia 2005 r., na mocy której został pozbawiony kategorii prawa jazdy i wydania nowej decyzji, obejmującej poza kategoriami posiadanymi – kategorię "B". W uzasadnieniu żądania wnioskodawca powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 933/05, z którego wynikało, iż rozporządzenie, na podstawie którego była prowadzona wymiana praw jazdy, nie zezwalało na weryfikację otrzymanych legalnie uprawnień i kategorii. Z uwagi na rodzaj sygnalizowanej przez wnioskodawcę wady decyzji ostatecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za zasadne dokonanie weryfikacji decyzji Starosty z dnia 31 stycznia 2005 r. w trybie stwierdzenia nieważności. Decyzją z dnia 3 września 2007 r. nr 1275/07 Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], powołując art.158 § 1 w zw. z art.156 § 1 pkt 2 i art. 16 k.p.a. oraz § 5 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69, poz. 640 ze zm.) orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji poniesiono, iż w rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagała ewentualność wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Kolegium, przyjęcie przez Starostę [...] jako podstawy prawnej decyzji z dnia 31 stycznia 2005 r., przepisu § 5 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest bowiem oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią § 5 ust.2 cyt .rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. Odnosząc się do powoływanego przez wnioskodawcę wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 933/05, Kolegium wyjaśniło, że organy administracji publicznej są zobowiązane stosować wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, niezależnie od ich rangi w systemie źródeł prawa, zaś obowiązek ten wynika z art. 6 k.p.a. W odniesieniu do spraw administracyjnych rozpatrywanych przez organy administracji publicznej nie jest możliwa sytuacja "pominięcia" jakiegokolwiek przepisu prawa, np. przepisu zawartego w akcie podustawowym jakim jest rozporządzenie. Z tego też względu starosta – będący organem administracji publicznej – odmiennie niż sądy administracyjne – zobowiązany był zastosować § 5 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. N. podniósł m.in., że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niekonstytucyjność rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy w zakresie dat wymiany i weryfikacji uprawnień, to zarówno Starosta [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] załatwiając sprawę, powinny respektować orzeczenie NSA. Skoro w weryfikowanej decyzji zastosowano niekonstytucyjne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2007 r. nr 3284/2007 Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], powołując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 ze zm.), § 5 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69, poz. 640 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24 poz. 215 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 3 września 2007 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono m.in., że przeprowadzona przez Starostę weryfikacja dokumentów, o których mowa § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami i stwierdzenie braku zaświadczenia o ukończeniu wymaganego dla danej kategorii rodzaju szkolenia skutkowała w konsekwencji stwierdzeniem niezgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień, co stanowiąc negatywną weryfikację ww. dokumentów, zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a cytowanego rozporządzenia skutkowało odmową wydania prawa jazdy. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego brak było zatem przesłanek do przyjęcia, że weryfikowana decyzja Starosty [...] z 31 stycznia 2005 r. została obarczona wadą wydania jej bez podstawy prawnej. Ponadto wyjaśniono, że orzeczenia sądów administracyjnych wiążą organy administracji publicznej w konkretnej sprawie, a zatem Kolegium nie może zgodnie z żądaniem strony zastosować w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 933/05. Dotyczy on bowiem innej sprawy administracyjnej. Przytaczając poglądy wyrażane w orzecznictwie oraz piśmiennictwie w zakresie wykładni pojęcia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa Kolegium zauważyło, iż decyzja z dnia 31 stycznia 2005 r., którą orzeczono o odmowie stronie wymiany dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów kategorii "B" nie nosi cech świadczących, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ zastosował bowiem przepisy prawa i dokonał ich prawidłowej wykładni. Za takim stanowiskiem przemawia pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2004 r. sygn. akt SA/Bk 1462/03, iż obowiązek wymiany przez kierowcę dokumentu – prawa jazdy – ma między innymi na celu przeprowadzenie przez organ weryfikacji uprawnień i doprowadzenie do stanu zgodności z prawem takich uchybień, które dotychczas były niezauważone. Biorąc pod uwagę rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Kolegium podkreśliło, iż przepisy regulujące omawianą materię nie były jednoznaczne. Zatem w sytuacji, gdy przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo – co zdarza się częściej – inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (tak NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 422/96, Glosa 1998/10/20). Tak więc, możliwość wyboru różnych interpretacji przepisu prawa materialnego i przyjęcie jednej z nich, nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, gdyż postawienie takiego zarzutu musi być związane z przepisem, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości, a interpretacja nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (wyrok NSA z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt II FSK 1079/05, Zbiór Orzeczeń Legalis). W skardze na tę decyzję A.N. wniósł o jej uchylenie. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 933/05 skarżący wskazał, że § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy odnosi się do osób, które prawo jazdy otrzymują po raz pierwszy, natomiast niniejsza sprawa dotyczy wymiany prawa jazdy, które skarżący już legalnie posiadał. W tej sytuacji przeprowadzenie weryfikacji – w ocenie skarżącego – stanowiło nadużycie prawa. Ponadto podniósł, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż sądy administracyjne są w indywidualnych sprawach uprawnione do badania zgodności aktów prawnych z Konstytucją. Skoro więc rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy w części dotyczącej weryfikacji uprawnień i terminów wymiany przekracza delegację ustawową, to wydane na jego podstawie decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W niniejszej sprawie, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte wnioskiem z dnia 12 lutego 2007 r., uzupełnionym w piśmie z dnia 8 marca 2007 r., w którym skarżący domagał się uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2005 r., na mocy której został pozbawiony kategorii prawa jazdy i wydania nowej decyzji, obejmującej poza kategoriami posiadanymi – kategorię "B". W takiej sytuacji organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 (wyrok NSA z 27 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1715/97 - LEX nr 48731; teza druga wyroku NSA z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97 - LEX nr 47887). Orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obszernych uzasadnieniach obu decyzji skoncentrowało się na wykazaniu, że decyzja Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy wymiany skarżącemu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów kategorii "B", nie jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie stanowisko Kolegium wyrażone w obu decyzjach zasługuje na aprobatę. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło natomiast dostatecznie, czy będąca przedmiotem oceny decyzja Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2005 r. nie została wydana bez podstawy prawnej. Ocena taka powinna być dokonana z uwzględnieniem zakresu i charakteru kompetencji organu działającego na wniosek o wymianę prawa jazdy. Warto w tym miejscu przytoczyć przeważający w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż przepis art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.) nie stanowią podstawy do weryfikowania uprawnień, które kierowca nabył po zdaniu egzaminu i które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu prawa jazdy, zaś decyzja weryfikująca uprawnienie kierowcy podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt 4II SA/Po 1609/03, ONSAiWSA 2006/3/83; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 102/06, LEX nr 290669; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 934/05, LEX nr 265745). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zatem rozważyć kwestię, czy w świetle art.150 cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy oraz cytowanych orzeczeń, decyzja Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2005 r. wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy. Zważywszy na rodzaj decyzji Sąd nie orzekał o wstrzymaniu wykonalności (art.152 cyt. ustawy).