VII SA/Wa 417/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. W. i A. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 67 a § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 59 g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł nałożonej na J. i A. W. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...], z tytułu wzniesienia bez pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego będącego hangarem na sprzęt pływający, posadowionego na palach w dnie jeziora M., działka nr [...], obręb M., przylegającego do działki nr [...] przy ul. [...] w M. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 751/05 oddalił skargę na postanowienie z dnia 26 sierpnia 2006 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Następnie Wojewoda [...] po rozpoznaniu pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej, a Minister Finansów uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na niewystarczający sposób wyjaśnienia i wskazania przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Organ na podstawie przedstawionych przez wnioskodawców dokumentów ustalił, że miesięczny przychód osiągany przez J. i A. W. wynosi 1 581,21 zł, a koszty utrzymania 347,98 zł (bez nieudowodnionej, zdaniem organu, kwoty na zakup leków), więc dochód na jednego członka rodziny wynosi 616,62 zł. Zdaniem organu regułą jest ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych przez obywateli, to Państwo tylko w wyjątkowych sytuacjach może w pewien sposób zrezygnować z przyznanego uprawnienia np. poprzez umorzenie należności. W ocenie organu u J. i A. W. w ostatnim czasie nie wystąpiły okoliczności, które można byłoby określić jako "ważny interes podatnika", ani też nie wystąpiły przesłanki o charakterze "interesu publicznego". Ponadto organ zakwestionował trudną sytuację ekonomiczną wnioskodawców, z następujących powodów: opłata legalizacyjna został nałożona w 2005 r., a wniosek o umorzenie należności został złożony dopiero w kwietniu 2008 r., w tym czasie J. i A. W. przekazali aktem darowizny nieruchomość zabudowaną nr [...] położoną w M. na rzecz córki, do prowadzenia spraw dotyczących opłaty legalizacyjnej wynajęli radcę prawnego, a w wybudowanym samowolnie hangarze trzymają własną łódkę. Organ wskazał, że ulga w postaci całkowitego umorzenia należności jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osób zobowiązanych, poza tym przewidziane są odroczenie terminu i rozłożenie na raty, a organ jest zobowiązany treścią wniosku, czyli nie może zastosować innej ulgi niż ta, o którą wnosi strona. W rozpoznawanej sprawie było to całkowite umorzenie należności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...] Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. i A. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie ulgi zgodnie z wnioskiem strony. Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady udzielanie ulg, o których mowa w art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej uzależnione jest od wystąpienia czynników, na które podatnik nie ma wpływu (np. klęski żywiołowe) i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Jako, że decyzja w sprawie przyznania ulgi ma charakter uznaniowy, w ocenie Ministra Finansów tok rozumowania organu I instancji trzeba uznać za prawidłowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i A. W. dochodząc uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 67 a § 1 pkt 3 op. poprzez ich błędną wykładnię. W skardze podniesiono, że organy nie odniosły się do wskazanych przez skarżących wyroków sądów karnych - wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt [...] uniewinniającego skarżącego od popełnienia wykroczenia z art. 192 ust. 1 Prawa wodnego i wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] września 2006 r., sygn. akt [...] również uniewinniającego skarżącego od zarzutu popełnienia występku z art. 90 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących w świetle powyższych wyroków nie można mówić o popełnieniu przez skarżących samowoli budowlanej, która jest podstawą do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Ponadto organowi odwoławczemu skarżący zarzucili nie odniesienie się do argumentów zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotowa sprawa jest efektem samowoli budowlanej, polegającej na wzniesieniu bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego będącego hangarem na sprzęt pływający, posadowionego na palach w dnie jeziora M. i wymierzonej z tego tytułu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o umorzenie opłaty legalizacyjnej, Wojewoda [...] odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego do kar wymierzonych z tytułu opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, dotyczące zobowiązań podatkowych. Oznacza to, że ustawodawca kary takie traktuje na równi z zobowiązaniami podatkowymi. Przepis art. 67 a Ordynacji podatkowej w § 1 zawiera zamknięty katalog ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, a przez odpowiednie stosowanie zgodnie z art. 59 g Prawa budowlanego ulg w stosunku do orzeczonej w niniejszej sprawie opłaty legalizacyjnej. Tymi ulgami są: 1. odroczenie terminu płatności lub rozłożenie kary na raty, 2. odroczenie lub rozłożenie na raty zapłaty kary wraz z odsetkami za zwłokę, 3. umorzenie w całości lub w części kary. Skarżący w przedmiotowej sprawie złożyli wiosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej. W tym miejscy trzeba podkreślić, że umorzenie jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie zobowiązań w tym kar, nie zaś zwalnianie podatników z tego obowiązku. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 80/04 (LexPolonica nr 386475) dotyczył co prawda ulg podatkowych, ale ma zastosowanie i w niniejszej sprawie z uwagi na odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie ulg do opłat legalizacyjnych. W wyroku tym Sąd stanął na stanowisku, że jednym z przejawów równości wobec prawa jest to, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji). Uzyskanie ulgi podatkowej jest odstępstwem od zasady równości, gdyż na mocy indywidualnej decyzji podatnik zwolniony zostaje z obowiązku świadczenia wynikającego z ustawy. Dlatego nie można z tego odstępstwa czynić normy i z faktu, iż jakiś podmiot uzyskał umorzenie podatku, wywodzić prawo do żądania podobnej ulgi. Jednakże umorzenie zaległości podatkowych jest jednym z elementów kształtowania ciężarów podatkowych. Dlatego szczególnie istotne jest prawidłowe stosowanie prawnych przesłanek umorzenia zaległości podatkowych. Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Umorzenie, jako nieefektywny sposób wygasania zobowiązania, polega na ostatecznym odstąpieniu przez wojewodę od poboru opłaty legalizacyjnej po upływie terminu płatności. Cechą charakterystyczną umorzenia jest to, że może nastąpić tylko na wniosek złożony przez zobowiązanego, a nie z urzędu. Przepis art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej zawiera upoważnienie dla organów do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Ze względu na wymagania zasady praworządności, określonej w art. 2 Konstytucji RP, upoważnienie do stosowania uznania administracyjnego musi być zawarte w aktach ustawowych bądź opartych na upoważnieniu ustawowym, nie wolno go domniemywać. Decyzje wydane na podstawie uznania administracyjnego pozostają oczywiście pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydanej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza w swych funkcjach kontrolnych nie może przecież zastępować władzy wykonawczej. Umorzenie opłaty legalizacyjnej w ramach uznania administracyjnego jest związane z dwoma pojęciami nieostrymi - "ważny interes podatnika" i "interes publiczny". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tych pojęć, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadających użytym pojęciom, wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko decyzja będzie miała charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ jednej z tych przesłanek lub obu łącznie powoduje konieczność rozważenia, czy zaległość podatkowa może być umorzona, a jeżeli tak, to w jakiej części. O istnieniu ważnego interesu podatnika decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o umorzeniu, bądź nie. Ważnego interesu podatnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia. Jak trafnie to wskazały organy obu instancji umorzenie jest sytuacją nadzwyczajną i może być tylko w sytuacji, która została spowodowana działaniem czynników na które skarżący nie może nieć wpływu i które były niezależne od sposobu jego postępowania. W kontrolowanej sprawie decyzja jest zgodna z prawem, a organy orzekające nie przekroczyły granic zasady swobodnego uznania. Natomiast obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej, jak to wskazano wyżej, jest następstwem określonych działań skarżących, a więc wzniesienia bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nie ustosunkowania się przez organy do wskazanych przez skarżących wyroków sądów karnych z dnia [...] kwietnia 2004 r. i z dnia [...] września 2006 r. uniewinniających skarżącego od popełnionej samowoli, Sąd stwierdza, że wyroki karne nie mają znaczenia, ponieważ są uniewinniające i nie wiążą sądu. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Prejudycjalność prawomocnego wyroku skazującego wydanego w postępowaniu karnym polega na związaniu sądu administracyjnego ustaleniami co do popełnienia przestępstwa. Oznacza to, że sąd ten nie może dokonywać tych samych ustaleń, których dokonał sąd karny co do popełnienia przestępstwa. Natomiast powyższy przepis nie dotyczy orzeczeń uniewinniających i umarzających postępowanie. Z tego względu wyrok sądu karnego uniewinniający określoną osobę od zarzutu popełnienia przestępstwa nie jest wiążący w tym sensie, że sąd administracyjny może zaakceptować ustalenia organu administracji odmienne od tych, które legły u podstaw wydania przez sąd karny wyroku uniewinniającego (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 4 sierpnia 2005 r., V SA/Wa 1493/2005, LexPolonica nr 394898). Różnice w ustaleniach i ocenie znaczenia pewnych czynów mogą być konsekwencją różnic w definiowaniu winy w prawie karnym i w innych gałęziach prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.